IV SA/Wa 1842/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. P. i A. P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz skarżących A. P. i A. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. i A. P. jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2009 r., l.dz. [...] przywracające termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2007 r., l.dz. [...] o odmowie uchylenia postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r. l.dz. [...]. Skarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym w W. przy ul. [...]. Na skutek rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem l.dz. [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Minister Kultury utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 5169/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 486/05, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W następstwie otrzymania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2004 r., na skutek ponownego rozpatrzenia zażalenia inwestora – P. J., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2002 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sygn. akt IV SA/Wa 1842/09 Wnioskiem z dnia 5 października 2006 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a."], A. i A. P. - będący stronami przedmiotowego postępowania - wystąpili do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem organu z dnia [...] Sipca 2006 r. Wskazali, iż postanowienie to nie zostało im doręczone, co oznacza, że zostało naruszone prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu wyrażone w art. 106 § 5 k.p.a. oraz zasada praworządności, określona w art. 6 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, powołując w podstawie prawnej art. 147, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 w związku z art. 126 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem własnym z dnia [...] lipca 2006 r. Następnie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia postanowienia własnego z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawa wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., opiera się na dwóch przesłankach: fakcie nieuczestniczenia przez stronę w postępowaniu oraz braku winy strony. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy rozumieć także przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji (postanowienia). Organ zauważył, iż zgodnie z wykazem stron postępowania przedmiotowe postanowienie zostało skierowane do A. i A. P. na dotychczasowy adres: [...], ul. [...]. Z akt sprawy wynikało bowiem, że taki adres był właściwy, a doręczenia - skuteczne. Jednak przesyłka została zwrócona przez operatora - Pocztę Polską - z adnotacją: "adresat wyprowadził się". Wskazał następnie, iż w materiale dowodowym sprawy brak jest stosownej informacji od A. i A. P. o nowym adresie do doręczeń. Organ był zatem uprawniony do wysłania postanowienia na dotychczasowy adres. Organ nie jest obowiązany badać z urzędu, czy znany mu adres jest adresem aktualnym. Powołując treść art. 41 § 1 i 2 k.p.a. Minister zaznaczył, iż przepis ten ustanawia domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem, jeżeli strona, jej przedstawiciel lub pełnomocnik, nie zawiadomili organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, o zmianie adresu w toku postępowania. Doręczenie pisma Sygn. akt IV SA/Wa 1842/09 skierowanego pod adresem znanym organowi, a już zdezaktualizowanym, jest zatem prawnie skuteczne. W konkluzji organ stwierdził, że przedmiotowe postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2006 r. zostało stronie doręczone prawidłowo, tym samym brak jest podstaw do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez A. i A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2025/07, odrzucił skargę. W dniu 21 grudnia 2007 r. A. i A. P., powołując treść ww. postanowienia WSA, wystąpili do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. podnosząc, iż przyczyną uchybienia terminowi do dokonania ww. czynności procesowej było błędne pouczenie o przysługującym stronie środku zaskarżenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym jednocześnie do akt sprawy wskazali w szczególności, iż postępowanie prowadzone przez Ministra Kultury miało charakter wpadkowy wobec głównego postępowania o wydanie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W toku postępowania głównego wskazany został nowy adres do doręczeń ([...], [...]) i był on wykorzystywany przez organ jeszcze przed wydaniem postanowienia przez Ministra Kultury. Tym samym wypełniony został obowiązek strony wynikający z art. 41 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, powołując w podstawie prawnej m.in. art. 59 § 2, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., przywrócił termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu wskazał, iż wniosek o przywrócenie terminu uznać należy za złożony w terminie, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. oraz za uzasadniony, gdyż odpowiada ustaleniom dokonanym przez WSA w postanowieniu z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2025/07. Jednocześnie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu wskazując, iż ocena odnośnie braku podstaw do uchylenia postanowienia własnego z dnia [...] lipca 2006 r. z przyczyn określonych Sygn. akt IV SA/Wa 1842/09 w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest prawidłowa. Wskazał, iż Wnioskodawcy nie dołączyli dokumentu potwierdzającego dopełnienie obowiązku określonego w art. 41 § 1 k.p.a. W aktach sprawy brak jest również dokumentów kierowanych przez Prezydenta W. do A. i A. P. na nowy adres przed dniem [...] lipca 2006 r., na podstawie których Minister mógłby uzyskać informację, iż dotychczasowy adres jest nieaktualny. Wnioskodawcy, mimo iż wiedzieli o toczącym się postępowaniu przed organem ochrony zabytków drugiej instancji, nie powiadomili go o zmianie adresu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 sierpnia 2009 r. A. i A. P. (powoływani dalej jako: "Skarżący") wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 138 § 2 oraz niewłaściwe zastosowanie art. 41 § 2 k.p.a. Zdaniem Skarżących organ błędnie przyjął, iż nie wykazali oni nowego adresu do doręczeń. Z akt administracyjnych znajdujących się w Delegaturze Biura Naczelnego Architekta Miasta w [...] wynika, że Skarżący poinformowali o zmianie adresu. Art. 41 § 1 k.p.a. dotyczy wyłącznie doręczeń w ramach postępowania głównego (w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy) i organ prowadzący to postępowanie przekazywał organowi uzgadniającemu adresy stron uczestniczących w postępowaniu. Z tego względu wywodzenie przez organ orzekający z treści art. 41 § 1 k.p.a. obowiązku informowania przez stronę o zmianie adresu do doręczeń organu prowadzącego postępowanie uzgodnieniowe jest bezpodstawne i narusza zasadę pogłębiania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 Sygn. akt IV SA/Wa 1842/09 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a,, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Skarżący - będący stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym w W. przy ul. [...] - wnioskiem z dnia 5 października 2006 r. wystąpili do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wznowienie tegoż postępowania, zakończonego postanowieniem organu z dnia [...] lipca 2006 r., którym uchylono postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o odmowie uzgodnienia projektu decyzji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. We wniosku Skarżący zarzucili, że postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r. nie zostało im doręczone. Ich zdaniem zaistniała w sprawie przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zauważyć należy, że powołany przez Skarżących we wniosku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ma zastosowanie także do sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., wydanym w następstwie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie bowiem z treścią art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio art. 145 - 152 k.p.a., regulujące instytucję wznowienia postępowania, z zastrzeżeniem, że zamiast decyzji w trybie wznowieniowym wydaje się postanowienie. Sygn. akt IV SA/Wa 1842/09 Sąd nie podziela poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, iż Skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, a tym samym, że nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 145 § 1 pkt4 k.p.a. Na wstępie zaznaczyć należy, że przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej (v. Adamiak, [w] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 6. wyd., Warszawa 2004, str. 636). Uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym oznacza nie tylko udział w konkretnych czynnościach wyjaśniających ale także skuteczne doręczenie rozstrzygnięcia administracyjnego. Zatem niedoręczenie stronom decyzji czy też postanowienia może być równoznaczne z pozbawieniem tych stron udziału w postępowaniu i tym samym oznaczać wyczerpanie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie niesporne jest, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r. nie zostało doręczone Skarżącym co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia zawierające adnotację "adresat wyprowadził się". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyjął, że nie był zobligowany do badania czy znany mu adres korespondencyjny Skarżących nie uległ zmianie oraz, że to na Skarżących ciążył obowiązek poinformowania organu o zmianie adresu do doręczeń korespondencji. Powołał się przy tym na art. 41 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. Uznał także, że zastosowanie w sprawie ma § 2 powyższego przepisu, który stanowi, że w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Podkreślić należy, że zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, że prawidłowe zastosowanie art. 41 § 2 k.p.a., tj. uznanie doręczenia pod dotychczasowym adresem za prawnie skuteczne, uzależnione jest od uprzedniego poinformowania stron postępowania o obowiązku zawiadomienia organu o zmianie swojego adresu i skutkach zaniechania w tym zakresie. Zgodnie z art. 9 k.p.a. zdanie pierwsze - wyrażającym zasadę ogólną informowania stron - organy administracji publicznej obowiązane są do należytego Sygn. akt IV SA/Wa 1842/09 informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W ramach realizacji tego obowiązku organy powinny informować strony o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z prawa procesowego, w tym o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a. oraz o skutkach jego niedopełnienia. Zaniechanie tego obowiązku przez organ uniemożliwia prawidłowe zastosowanie normy zawartej w omawianym art. 41 § 2 k.p.a. (v. Borkowski, [w] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 6. wyd., Warszawa 2004, Art, 41). Przywołać w tym miejscu należy również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 43/05, zgodnie z którym obowiązek zawiadomienia organów administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu ciąży na stronie od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym zaś na organie ciąży na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek pouczenia o tej powinności i skutkach jej niedopełnienia (LEX nr 194724). Natomiast zgodnie z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1756/05 - doręczenie na dotychczasowy adres bez uprzedniego pouczenia strony o jej obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu nie może zostać uznane za skuteczne (LEX nr 193350). Podzielając stanowisko piśmiennictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych w omawianym powyżej zakresie Sąd stwierdza, iż z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego -prowadząc postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym w W. przy ul. [...], a więc w trybie art. 106 k.p.a. - pouczył strony o obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu. Stanowi to naruszenie art. 9 k.p.a. i określonej w nim zasady informowania stron. Zauważyć w tym miejscu należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 k.p.a., który reguluje zasady i tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji, ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Organ współdziałający nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej, a zajęcie przez niego stanowiska następuje w granicach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Nie można jednak przyjąć, że w ramach tego postępowania organ Sygn. akt IV SA/Wa 1842/09 współdziałający zwolniony jest z obowiązków wynikających z zasady informowania stron. Sąd zauważa również, iż w aktach administracyjnych sprawy (k. 80) znajduje się skierowane do Ministra Kultury pismo Skarżących z dnia 18 kwietnia 2003 r., w którym podano adres do korespondencji: [...], [...], Wobec powyższego nieuzasadnione jest stanowisko organu uzgodnieniowego (współdziałającego), który zarzucił Skarżącym, że nie został przez nich poinformowany o zmianie adresu do doręczeń korespondencji i na tej podstawie uznał, że doręczenie pod dotychczasowym adresem jest prawnie skuteczne. Brak pouczenia Skarżących o ciążących na nich obowiązkach procesowych, jak również faktyczne poinformowanie przez Skarżących organu o nowym adresie do korespondencji wyłącza możliwość przyjęcia, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r. zostało skutecznie doręczone Skarżącym w zgodzie z art. 41 § 2 k.p.a. Odmienne stanowisko organu uzgodnieniowego narusza art. 41 § 1 k.p.a. Uchybienie powyżej wskazanym przepisom postępowania administracyjnego miało - w ocenie Sądu - istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia ono uwzględnienie skargi. Ponownie rozpatrując wniosek Skarżących o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zobligowany będzie do uwzględnienia oceny prawnej Sądu wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności do uznania, że w sprawie zakończonej wydaniem postanowienia z [...] lipca 2006 r. przez tenże organ, zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uwzględniając wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.