IV SA/Wa 1849/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. Z. i B. Z. na niewykonanie przez Wójta Gminy W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SAB/WA 137/12 1. wymierza Wójtowi Gminy W. grzywnę za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SAB/WA 137/12 w wysokości 500 (pięćset) złotych; 2. zasądza od Wójta Gminy W. solidarnie na rzecz skarżących T. Z. i B. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. T. Z. i B. Z. złożyli do Wójta Gminy W. wniosek o nakazanie odtworzenia urządzeń wodnych odprowadzających wody gruntowe i powierzchniowe do głównego rowu melioracyjnego w stosunku do właścicieli nieruchomości o nr ew. działek [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym W. gmina W. Wobec niezałatwienia przez Wójta Gminy W. sprawy z ich wniosku skarżący w trybie art. 37 k.p.a. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy W. Kolegium postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydanym na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy W. termin na załatwienie wniosku skarżących z dnia [...] lipca 2010 r. poprzez wskazanie terminu 1 miesiąca od otrzymania postanowienia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. T. Z. i B. Z. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy W. wskazując, iż pomimo upływu roku od postanowienia Kolegium, Wójt Gminy W. w dalszym ciągu nie załatwił sprawy, ani nie podał przyczyn niedotrzymania terminu. Jednocześnie podnieśli, że w tym samym czasie prowadzone było postępowanie w sprawie z wniosku właścicielki działki nr [...] w sprawie naruszenia stosunków wodnych, w którym wykazane zostało, że rowy są niedrożne, jednakże organ zawiesił postępowanie w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu [...] lipca 2010 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...], położonych w obrębie geodezyjnym W. gmina W. Natomiast w dniu [...] lipca 2010 r. skarżący złożyli wniosek o nakazanie właścicielom działek nr ew. [...] i [...] odtworzenie urządzeń wodnych, odprowadzających wody gruntowe i powierzchniowe. Wójt Gminy W. przedstawił w odpowiedzi na skargę dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, wszczętego w dniu [...] lipca 2010 r. Organ wskazał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie prowadzonej ze skargi A. M. został włączony do sprawy prowadzonej ze skargi T. Z. i B. Z., a tym samym zarzut bezczynności organu w sprawie, nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 137/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Z. i B. Z. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w pkt I. zobowiązał Wójta Gminy W. do rozpoznania wniosku skarżących z dnia [...] lipca 2010 roku w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt. II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; w pkt. III. zasądził od Wójta Gminy W. na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uprawomocnił się w dniu 4 kwietnia 2013 r. W dniu 10 maja 2013 r. doręczono Wójtowi Gminy W. odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. wraz z uzasadnieniem oraz zwrócono akta administracyjne. W dniu [...] czerwca 2013 r. pracownik organu sporządził notatkę służbową wskazując, iż w związku z koniecznością rozpoznania wniosku P. Z. z dnia [...] lipca 2010 r. dokonano oględzin działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb geodezyjny W. celem ustalenia stanu rowów. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżących wezwał Wójta Gminy W. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 137/12 w terminie 7 dni od daty jego otrzymania tj. 25 czerwca 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. T. Z. i B. Z. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy W. wobec niewykonania przez niego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 137/12. W uzasadnieniu wskazali, iż mimo upływu ustawowych i sądowych terminów organ ani nie załatwił sprawy, ani też nie zajął stanowiska wobec wezwania skarżących. W odniesieniu do wysokości grzywny wnieśli o uwzględnienie szkody, jaką ponieśli na skutek niewydania decyzji przez Wójta, a także stopnia lekceważenia przepisów prawa i prawomocnych orzeczeń sądowych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż w dniu 10 maja 2013 r. został mu doręczony ww. prawomocny wyrok, jednakże rozpoznanie sprawy nie było możliwe z uwagi na konieczność jednoznacznego ustalenia zakresu żądania skarżących, dokonania oględzin, wezwania skarżących do uzupełnienia materiału dowodowego. Wskazano, iż w dniu 15 lipca 2013 r. wpłynęło uzupełnienie wniosku skarżących, zaś w dniu 19 lipca 2013 r. pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. informujące o stanie ewidencyjnym działek [...] i [...]. Podniesiono, iż pismem z dnia 30 lipca 2013 r. Wójt Gminy W. działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), przekazał Staroście Powiatu [...] wniosek skarżących wskazując, że odnosi się on do odtworzenia urządzeń wodnych w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145), a zatem do organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego i zastosowania art. 64b ustawy Prawo wodne. Organ podniósł ponadto, iż rozpoznanie wniosku skarżących było również niemożliwe z przyczyn niezależnych od organu wobec występujących podtopień wiosennych stanowiących zagrożenie zdrowia i życia ludzi zamieszkujących na tym obszarze. Ostatecznie wskazano, iż skarżący nie wskazali na czym ich szkoda polegała, ani też nie wskazali w jakiej wysokości ją ponieśli. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. pełnomocnik organu wskazał, iż w okresie od dnia 10 maja 2013 r. do dnia 5 czerwca 2013 r. analizowano akta sprawy, zaś oględziny zostały przeprowadzone jedynie w celu ustalenia stanu faktycznego. Jednocześnie wskazał, iż pracownik organu P. K. nie prowadził wcześniej sprawy p. Z., a zatem musiał się z nią zapoznać od początku. Podniósł również, iż P. K. jest jedynym pracownikiem organu, zajmującymi się sprawami melioracyjnymi, zaś dział którym kieruje I. M., to [...], zatrudniający dziewięć osób (zarówno obecnie jak i w okresie po doręczeniu wyroku), z tym, że okresie po doręczeniu wyroku w dziale były zatrudnione trzy nowe osoby. Jednocześnie występujące podtopienia wiosenne wymagały, by P. K. pracował w terenie, poza urzędem, na dowód czego złożono wyciąg z księgi wyjazdów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola taka polega m.in. na rozpoznawaniu skarg na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a") w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie po wyroku uchylającym zaskarżony akt. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Skarżący przed złożeniem skargi na niewykonanie wyroku Sądu z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt SAB/Wa 137/12 zwrócili się pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wójta Gminy W. o jego wykonanie. Procesowa przesłanka wymierzenia grzywny organowi za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego może być spełniona, jeżeli skarżący wezwał właściwy organ po doręczeniu mu prawomocnego orzeczenia sądowego wraz z aktami sprawy. Dopiero bowiem od tej daty zaczyna biec termin do załatwienia sprawy przez organ – co odnosi się tak do terminu określonego w przepisach prawa (np. w art. 35 k.p.a.), jak i wyznaczonego przez sąd w trybie art. 286 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, str. 333-334, teza 7). Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1529/07 (LEX nr 453494). Zważywszy, że prawomocny wyrok Sądu z z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt SAB/Wa 137/12, którego niewykonanie zarzucają skarżący w niniejszej sprawie, został doręczony organowi I instancji wraz z aktami sprawy w dniu 10 maja 2013 r. r. (k. 82 akt administracyjnych), a następnie skarżący wezwali ten organ do wykonania wyroku, należało merytorycznie rozpoznać skargę wniesioną w niniejszej sprawie. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w sprawie wystąpiły przesłanki wymierzenia Wójtowi Gminy W. grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r. w wymaganym przez przepisy prawa terminie. Wyjaśnić należy, że istotą skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za bezczynność po wyroku sądu jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków, mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Zastosowanie grzywny może mieć zatem miejsce, gdy po wyroku uchylającym akt, organ administracji pozostaje w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy wprawdzie wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 140/12, Lex nr 1146236). Przy czym nie może być przewlekłością postępowania działanie uwzględniające przeprowadzenie określonych "nakazanych" przez sąd dowodów oraz przeprowadzenie innych dowodów związanych z koniecznością wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., I FSK 944/12, Lex nr 1233082). Analizując treść uregulowania zawartego w omawianym przepisie należy zauważyć, że przewidziana w nim możliwość wymierzenia przez sąd grzywny organowi pozostającemu w zwłoce w wykonaniu orzeczenia sądu, nie zakłada w żadnym razie automatyzmu w zastosowaniu przez sąd tej sankcji, jeśli tylko strona - po uprzednim wezwaniu organu do wykonania wyroku - wniesie skargę z żądaniem wymierzenia organowi grzywny, a sąd stwierdzi, że upłynęły ustawowe terminy załatwienia sprawy. Rozpoznając skargę strony opartą na przesłankach określonych w ww. przepisie, sąd administracyjny jest obowiązany wziąć pod uwagę nie tylko fakt niewydania przez organ odpowiedniego aktu bądź dokonania czynności, ale także rozważyć wszelkie okoliczności związane z pozostawaniem przez organ w zwłoce z załatwieniem sprawy. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 426/05 (Lex nr 198147), a także w wyroku z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 201/09 (niepublikowany) stwierdzając, że wymierzenie organowi grzywny może mieć miejsce tylko wtedy, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Stan bezczynności w rozumieniu powołanego przepisu ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym po wyroku sądu administracyjnego, mimo upływu terminu określonego w art. 35 k.p.a., nie rozpoznaje sprawy. W przypadku wyroku uchylającego akt organu terminy określone w art. 35 k.p.a. zaczynają swój bieg od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych, stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w ciągu dwóch miesięcy (§ 3), przy czym termin ten liczyć należy od dnia doręczenia akt organowi. Dokonując oceny okoliczności niniejszej sprawy w oparciu o nadesłane akta administracyjne sprawy, a także stanowisko organu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że Wójt Gminy W. pozostawał w stanie bezczynności po wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r. i nie rozpoznał wniosku skarżących we wskazanym w wyroku terminie jednego miesiąca. Z akt sprawy administracyjnej, a także stanowiska złożonego na ww. rozprawie wynika bowiem jednoznacznie, iż w okresie od dnia doręczenia prawomocnego wyroku Sądu tj. od dnia 10 maja 2013 r. (k. 75 akt administracyjnych) do dnia 5 czerwca 2013 r. (k. 80) organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku skarżących. Dopiero w dniu [...] czerwca 2013 r., a zatem na cztery dni przed upływem terminu wynikającego z prawomocnego wyroku sądowego organ podjął czynność w postaci przeprowadzenia oględzin działek [...] i [...] w obrębie geodezyjnym W., gmina W. Co więcej poza przeprowadzeniem powyższej czynności do dnia [...] czerwca 2013 r., a zatem dnia wniesienia przez skarżących wezwania do wykonania prawomocnego wyroku żadnej innej czynności nie podjęto (pomimo upływu terminu zakreślonego w ww. wyroku). Dopiero w dniu 28 czerwca 2013 r. organ skierował zarówno do skarżących, jak i do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., pisma w sprawie, zmierzające do rozpoznania wniosku skarżących (k. 92-89). Jednakże podjęcie tej czynności nastąpiło 20 dni po upływie terminu z wyroku sądu, oraz 3 dni po wezwaniu do wykonania tego wyroku skierowanego przez skarżących. Co więcej ostateczne rozpoznanie tego wniosku nastąpiło w dniu 30 lipca 2013 r., a zatem wraz z zajęciem stanowiska przez organ w ramach odpowiedzi na skargę (k. 106 akt administracyjnych). Tłumaczenie organu, iż jedyny pracownik zajmujący się sprawami melioracji w organie z uwagi na występujące podtopienia wiosenne musiał często wyjeżdżać w teren, mogło jedynie zostać uwzględnione przy miarkowaniu wysokości grzywny. Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. wskazał, iż dział zajmujący się wnioskiem skarżących liczy obecnie 9 pracowników, tak jak i w dniu otrzymania prawomocnego wyroku Sądu, w tamtym okresie 3 osoby były nowozatrudnione. W ocenie Sądu oznacza to, iż co najmniej 5 osób mogło lub powinno zastąpić pracownika rozpoznającego wniosek skarżących, jeżeli ten z uwagi na występujące podtopienia wiosenne często dokonywał czynności w terenie. Rolą organu jest bowiem tak zorganizować pracę urzędu, by zapewnić bieżącą obsługę obywateli w terminach wynikających z przepisów k.p.a., w szczególności rozpoznania ich wniosków bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie jednego miesiąca co wynika z treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Praca w dziale powinna zatem być tak zorganizowana, aby nadmiar pracy, powierzonej jednemu z pracowników (w tym wypadku P. K.) nie stanął na przeszkodzie wykonaniu wyroku Sądu. Skoro w dziale do dyspozycji było jeszcze 8 innych pracowników, organ miał możliwość takiego rozdzielenia obowiązków pomiędzy nich, aby zdołali wykonać wszystkie zadania, w szczególności wyrok Sądu. W świetle powyższego należało uznać, iż skarga T. Z. i B. Z. o wymierzenie kary grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 137/12 zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę za niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu wymierza się do wysokości dziesięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów odrębnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w sprawie wymierzył Wójtowi Gminy W. grzywnę w wysokości minimalnej tj. w wysokości 500 złotych uznając, iż przesłankami wpływającymi na jej wysokość było wystąpienie zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców, poprzez podtopienia wiosenne na tym obszarze, jak również kwestia ostatecznego rozpoznania wniosku skarżących w dniu 30 lipca 2013r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji