IV SA/Wa 1852/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. M. i W. M. na uchwałę Rady W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 37 zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem graficznym w zakresie przebiegu [...] ul. [...]; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt I. niniejszego wyroku do czasu jego uprawomocnienia się; III. zasądza od Rady W. na rzecz skarżących B. M. i W. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa1852/12 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. (złożonym w Biurze Rady W. do usunięcia naruszenia prawa w wyniku podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. w odniesieniu do działek gruntu stanowiących ich własność, tj. działek o nr. ew. [...], [...], [...] i [...]. Rada W. nie ustosunkowała się do tego wezwania, w wyniku czego B. i W. M. w ustawowo przewidzianym do tego terminie, zaskarżyli tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia w całości, a w szczególności w części obejmującej działki skarżących o numerach [...], [...], [...] i część działki [...]. W skardze zarzucili naruszenie obowiązującego prawa ustaleniami zawartymi w szczególności w § 31 ust. 1 pkt 1 lit. a, w § 31 ust. 1 pkt 2, w § 31 ust. 2 pkt 1 lit. a, b i c, oraz w § 37 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi podnieśli argumentację mającą świadczyć o rażącym naruszeniu wskazanych w skardze przepisów prawa, w tym zakwestionowali bezprawne wprowadzenie do § 37 ust. 3 pkt 1 tej uchwały dodatkowych treści na posiedzeniu Rady W., a więc z naruszeniem ustawowo określonego trybu podejmowania uchwały w sprawie planu miejscowego. Skarżący ze szczególną wnikliwością opisali w uzasadnieniu skargi m.in. kwestię bezprawnego posłużenia się w treści zaskarżonej uchwały nr ew. [...] działki gruntu mającej powstać z połączenia działek skarżących o numerach [...] i [...], gdy tymczasem według skarżących działka nr [...] legalnie nie istnieje, a jeżeli istnieje, to została utworzona nielegalnie. W skardze obszernie opisano kwestie dotyczące numeracji, położenia i wielkości działek gruntu skarżących ze wskazaniem na niezgodne z prawem działania podejmowane przez urzędników gminnych wobec skarżących i ich działek gruntu. Skarżący wskazali także m.in. na pismo Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. skierowane do Prezydenta W. zawierające liczne zastrzeżenia wobec zaskarżonej uchwały, co w ocenie skarżących potwierdza jej nielegalność. Ponadto, skarżący zgłosili szereg zastrzeżeń w sprawie dotyczącej ustalenia w 2007 r. warunków zabudowy m.in. dla działek gruntu o numerach [...], [...] i [...]. W skardze przytoczyli również treść uzasadnienia swojego 1 wniosku skierowanego do Wojewody [...] o zakwestionowanie zaskarżonej uchwały z przyczyn wskazanych w tym wniosku. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady W. wniosła o jej oddalenie opisując stan faktyczny sprawy, cały przebieg postępowania planistycznego, okoliczności utworzenia działki nr ew. [...] oraz okoliczności i cel wprowadzenia zmian do § 37 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały na posiedzeniu Rady, na którym doszło do uchwalenia zaskarżonej uchwały. W kolejnych pismach procesowych skarżący zgłosili dodatkowe argumenty mające świadczyć o niezgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w części skargę tę uwzględnił. Stwierdził nieważność § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 37 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki gruntu nr 94, § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr 71 oraz graficznego załącznika do zaskarżonego planu w części dotyczącej działki nr 94. Kontrolujący ten wyrok - na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Radę Gminy Miasta W. - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5.06.2012 r., sygn. akt II OSK 706/12 wyrok ten uchylił i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W szczególności WSA za zasadny uznał zarzut dotyczący § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uprzednio rozpatrującego tę sprawę określenie szerokości frontu działki może nastąpić w planie miejscowym jedynie dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, jako ustawowa zasada scalania i podziału unormowanego w art. 101 - 108 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odmienne stanowisko w tej kwestii zajął NSA we wskazanym wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją istotne powody, aby przyjąć, że w planie miejscowym można określać m.in. takie parametry działek jak szerokość ich frontu, także w odniesieniu do działek, które mają powstać w wyniku podziału przeprowadzanego na podstawie przepisów art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu drugiej instancji, nie zachodzi na tyle istotna różnica pomiędzy podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 tej ustawy, aby organy gminy nie mogły w taki sam sposób kształtować w planie miejscowym parametrów działek, które otrzymuje się w wyniku każdej z tych procedur. Nie było więc, w ocenie NSA, podstaw do stwierdzenia nieważności § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c zaskarżonego planu miejscowego. 2 Drugie zagadnienie występujące w rozpoznawanej sprawie w kontekście zarzutów skargi sprowadza się do pytania o możliwość zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.) jako podstawy ustaleń planu miejscowego. NSA stwierdził, że jakkolwiek słusznie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, w której obiekt budowlany "znalazł się" w pasie drogowym m.in. w wyniku zmiany lub uchwalenia planu miejscowego (np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., II GSK 499/08), to jednak nie oznacza to, że o pozostawieniu takiego obiektu w pasie drogowym można przesądzić w planie miejscowym. Nie jest bowiem możliwe dokonanie właściwej oceny tych przesłanek w chwili planowania w planie miejscowym przebiegu pasa drogowego, a ocena w tym zakresie należy do zarządcy drogi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można było ustaleń planu miejscowego oprzeć na art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nadto kwestionowany plan miejscowy jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczny. Jednego z jego postanowień nie można byłoby wykonać. Nie można bowiem pozostawić w liniach rozgraniczających części budynku skarżących i jednocześnie w tym samym miejscu, niejako przez ten budynek, poprowadzić ścieżki rowerowej przewidzianej w planie. Zaprojektowanie w planie miejscowym drogi publicznej w ten sposób, że linia rozgraniczająca tę drogę przebiega przez budynek jest dopuszczalne - jak podkreślił NSA - tylko wtedy, gdy zostanie wykazane przez gminę, że nie było innego, mniej uciążliwego wariantu przebiegu drogi. Ze znajdujących się w aktach dokumentów zdaje się zaś wynikać, że drogę tę można by poprowadzić przez tereny niezabudowane. Bez wyjaśnienia tej kwestii postępowanie organów gminy, mające swój wyraz w poprowadzeniu drogi przez budynek, może być uznane za nadużycie władztwa planistycznego. Nadto NSA wskazał, że eliminacja całego § 37 w części dotyczącej działki nr [...] powoduje dysfunkcjonalność ustaleń planu. Na skutek orzeczenia Sądu pierwszej instancji ciągłość planowanej drogi ("ul. [...]") została przerwana w miejscu położenia działki nr [...]. W wyniku tych ustaleń Sąd pierwszej instancji został zobowiązany do wyjaśnienia czy przeprowadzenie drogi oznaczonej w planie miejscowym jako "ul. [...]" przez budynek skarżących nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek tylko w części, ponieważ jedynie § 37 zaskarżonej uchwały - w zakresie w jakim przesądził o przebiegu 4.KD-L ul. [...] w odniesieniu do nieruchomości skarżących - naruszył interes prawny skarżących w 3 rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w sposób nie znajdujący uzasadnienia w powszechnie obowiązującym prawie. Mając jednak na uwadze, że takie rozstrzygnięcie Sądu jedynie co do terenu skarżących wywołałoby skutek w postaci dysfunkcjonalności ustaleń planu (przerwałoby ciągłość planowanej drogi nie stwarzając możliwości właściwego jej przebiegu), dostrzeżona wadliwość uchwały musiała prowadzić do stwierdzenia nieważności tego paragrafu nie tylko co do działki skarżących oznaczonej nr ew. [...], obręb [...], lecz w odniesieniu do całego przebiegu drogi publicznej, oznaczonej na planie symbolem 4.KD-L "ul. [...]", której przebieg - naruszający tzw. władztwo planistyczne przysługujące Radzie W. - może odbiegać znacznie od sposobu wytyczenia tej drogi na rysunku planu. Na marginesie należy stwierdzić, iż prawidłowo zostało udzielone pełnomocnictwo r. pr. M. J. reprezentującej Radę W. przez Prezydenta m. W., a więc zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13.11.2012 r., sygn. akt I OPS 3/12. Uznając spełnienie przez skarżących wymogów formalnych do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy podkreślić, że sąd administracyjny może rozpatrywać skargę w kontekście przesłanek określonych w powołanym art. 101 ust. 1, a więc przez pryzmat naruszenia interesu prawnego służącego skarżącym. Przepis § 31 ust. 1 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały Rady W. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla T. (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), kwestionowany przez skarżących stanowi, że dla terenu 8.U/MW (obejmującego działki skarżących nr ew. [...], [...], [...] i część działki nr [...]) ustala się podstawowe przeznaczenie terenu: usługi z zakresu administracji, kultury i rozrywki, turystyki. W ocenie skarżących, ustalenie to ogranicza bezprawnie ich prawa do tworzenia innych usług poza wskazanymi w tym przepisie, co stanowi ograniczenie prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), mającej zastosowanie w niniejszej sprawie, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania 4 przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Według zaś art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. O przeznaczeniu terenu decyduje zatem gmina w planie miejscowym uwzględniając okoliczność, czy przeznaczenie to nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z porządkiem prawnym dotyczącym terenu, dla którego następuje ustalenie przeznaczenia. Obowiązujące akty prawne nie konkretyzują bowiem dopuszczalności określania przeznaczenia w planie miejscowym dla poszczególnych terenów, lecz wyznaczają jedynie normy mogące ograniczać określanie stosownego przeznaczenia. Do gminy należy zatem ustalanie przeznaczenia terenu z uwzględnieniem okoliczności określonych przede wszystkim w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zatem z uwzględnieniem prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności terenu objętego planem miejscowym nie stanowi zatem ustawowego wyznacznika dopuszczalności ustalenia przeznaczenia dla tego terenu, lecz to przeznaczenie wynikające z planu miejscowego determinuje sposób wykonywania prawa własności. Ocena ustaleń planu miejscowego w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sprowadza się zatem do ustalenia, czy przeznaczenie terenu określone w tym planie narusza powszechnie obowiązujące prawo. Skarżący w żaden sposób nie wykazali, aby przeznaczenie ich terenu określone w zaskarżonej uchwale naruszało obowiązujący porządek prawny. Wskazali jedynie na wykluczenie prowadzenia przez nich na przedmiotowych działkach gruntu innego rodzaju usług, aniżeli dopuszczone w § 31 ust. 1 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby na przedmiotowych działkach gruntu prowadzili jakąkolwiek działalność gospodarczą, która miałaby doznać ograniczeń ustalonym przeznaczeniem. Analiza treści całej uchwały wskazuje natomiast, że taki zakres przeznaczenia terenu pod wykonywanie usług określony został także dla innych obszarów objętych zaskarżoną uchwałą (dla obszarów oznaczonych symbolami 1.U/UC, 3.U/MW, 4.U/MW, 5.U/MW, 9.U, 10.U/MW), co świadczy o zachowaniu jednorodności przeznaczenia w tym zakresie różnych terenów, mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego postulowanego przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 5 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestionowane przez skarżących przeznaczenie nie ma więc charakteru dyskryminującego, skoro także inne tereny objęte zaskarżoną uchwałą zostały objęte takim samym zakresem przeznaczenia. Jakkolwiek przeznaczenie takie narusza interes prawny skarżących, skoro nie uwzględnia ich oczekiwań co do przeznaczenia należących do nich nieruchomości, to jednak nie narusza obowiązującego porządku prawnego, ze względu na brak norm prawnych wykluczających uprawnienie gminy do określenia tego przeznaczenia. Takim ograniczeniem nie są przy tym przepisy kodeksu cywilnego, czy też przepisy Konstytucji RP, z których nie wynika absolutny charakter prawa własności, lecz wręcz odwrotnie, prawo to może być poddawane ograniczeniom służącym osiąganiu innych celów ustawowo lub konstytucyjnie usprawiedliwionych. Nadto podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do ograniczenia prawa własności, lecz do wyznaczenia jedynie sposobu jego wykonywania w sferze zagospodarowania przestrzennego stanowiącego przejaw korzystania z przedmiotu prawa własności. Samo korzystanie nie zostało zatem w żaden sposób wyłączone. Kwestionowany przez skarżących § 31 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały stanowi, że dla terenu 8.U/MW ustala się przeznaczenie uzupełniające: usługi podstawowe wbudowane w bryły budynków o funkcji podstawowej. W skardze zarzucono, że przepis ten ogranicza bezprawnie prawa skarżących uniemożliwiając budowę usług wolnostojących. Wobec tak sformułowanego zarzutu należy podtrzymać wyrażoną uprzednio ocenę, iż stanowi to naruszenie interesu prawnego skarżących, jednakże nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Takie kształtowanie zabudowy terenu mieści się bowiem w ustawowym uprawnieniu gminy do określania przeznaczenia terenu. Gdyby przeznaczenie terenu mogło być ograniczone przez gminę tylko w przypadkach enumeratywnie określonych w prawie powszechnie obowiązującym, to tworzenie planu miejscowego nie byłoby efektem samodzielności gminy w kształtowaniu rozwoju przestrzennego, lecz mechanicznym obowiązkiem dopuszczenia przez gminę każdego rodzaju przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, który nie byłby zabroniony przez stosowny przepis prawa. Kwestionowany przez skarżących § 31 ust. 2 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały stanowi, że dla terenu 8.U/MW dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do działań remontowych, bez prawa do nadbudowy, przebudowy, rozbudowy lub wymiany oraz bez prawa do adaptacji na funkcje docelowe. W skardze zarzucono, że przepis ten ogranicza bezprawnie prawa skarżących. Także i 6 ten zapis zaskarżonej uchwały, który odniesiono również do innych terenów objętych tą uchwałą (tereny oznaczone symbolami 2.U/KS, 3.U/MW, 4.U/MW, 5.U/MW, 6.U, 7.U, 9.U, 10.U/MW) jest wyrazem ustawowego uprawnienia gminy do określania zasad kształtowania zabudowy oraz szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co w rozpatrywanej sprawie nie narusza obowiązującego prawa zwłaszcza, gdy takie ograniczenie odniesiono do większości terenów objętych zaskarżoną uchwałą. Kwestionowany przez skarżących § 31 ust. 2 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały stanowi, że dla terenu 8.U/MW ustala się minimalną powierzchnię działki budowlanej - 2000 m2. W skardze zarzucono, że przepis ten ogranicza bezprawnie prawa skarżących uniemożliwiając podział na mniejsze działki. Zgodnie jednak z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Gmina posiada zatem ustawowe uprawnienie do określenia w planie miejscowym minimalnej powierzchni działek budowlanych. Wielkość tej powierzchni nie jest jednak w prawie powszechnie obowiązującym skonkretyzowana, uprawnienia w tym zakresie posiada gmina i ustala je adekwatnie do istniejących uwarunkowań i zamierzonych przez nią rezultatów planistycznych. Taka wielkość działek budowlanych ustalona została także dla niektórych innych terenów objętych zaskarżoną uchwałą, co świadczy o dążeniu gminy do zachowania względnej równomierności powierzchni działek gruntu przeznaczonych do zabudowy na terenie objętym tym planem. Określenie wielkości powierzchni wobec terenu obejmującego działki gruntu skarżących nie jest więc przejawem ich dyskryminacji. Kwestionowany przez skarżących § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały stanowi, że dla terenu 8.U/MW ustala się minimalną szerokość frontu działki budowlanej - 40 m. W skardze zarzucono, że przepis ten ogranicza bezprawnie prawa skarżących uniemożliwiając podział terenu na mniejsze działki. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Prawnej podstawy dla uprawnienia Gminy w tym zakresie należy poszukiwać w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis należy interpretować w ten sposób, że przewidziany w nim obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obejmuje też możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego w oparciu o przepisy art. 92-99 ustawy o 7 gospodarce nieruchomościami. Stanowisko takie przedstawił NSA we wskazanym wyroku, wiążącym skład obecnie rozpatrujący tę sprawę. NSA stwierdził, że scalanie i podział, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosuje się wówczas, gdy nadmierne rozdrobnienie działek i niekorzystne ich ukształtowanie uniemożliwia zagospodarowanie ich w sposób przewidziany w planie miejscowym. Scalanie i podział dotyczyć więc może dużego obszaru, na którym znajdują się nieruchomości, których właściciele mają niekiedy sprzeczne interesy, a nawet nie są zainteresowani udziałem w scalaniu i podziale. Z tego powodu ustawodawca przewidział możliwość przymuszenia właścicieli nieruchomości do poddania się tej procedurze. O scalaniu i podziale decyduje władczo rada gminy w drodze uchwały (art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i taką uchwałę może podjąć nawet wbrew wszystkim właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości, jeżeli nieruchomości mające być objęte scalaniem i podziałem są położone na obszarze wcześniej określonym w planie miejscowym (art. 102 ust. 2 część pierwsza ustawy o gospodarce nieruchomościami) albo wbrew części właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, gdy właściciele (użytkownicy wieczyści) posiadający ponad 50% powierzchni nieruchomości wystąpią z wnioskiem o scalenie i podział (art. 102 ust. 2 część druga ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zakres zmian własnościowych, będących skutkiem scalenia i następnie podziału nieruchomości, powoduje konieczność szczegółowego uregulowania procedury scalania i podziału, skutków tych czynności i dodatkowych obowiązków gminy oraz właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości. Jednakże nie zmienia to istoty tego postępowania, prowadzącej do uzyskania działek gruntu, które umożliwią realizację funkcji (przeznaczenia) terenu określonej w planie miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym, wiążącym Sąd wyroku stwierdził, że taki sam cel przyświeca podziałowi, który jest podejmowany w oparciu o art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli podziałowi ma podlegać nieruchomość, dla której obowiązuje plan miejscowy, to podział musi być, co do zasady, zgodny z ustaleniami tego planu, przy czym ta zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek (art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Co do zasady podział nieruchomości przeprowadzany w tym trybie służy też temu, aby nieruchomość można było wykorzystać na cel określony w planie miejscowym i aby w tym celu uzyskać odpowiednie (wielkością, kształtem) działki gruntu. Z tych spostrzeżeń Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził wniosek, że nie ma, jeżeli chodzi o zasadnicze funkcje, istotnej różnicy pomiędzy 8 scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a podziałem, który jest uregulowany w art. 92-99 tej ustawy. Upatruje więc powodu zróżnicowania tych trybów w okolicznościach faktycznych. W przypadku scalania i podziału nieruchomości są tak rozdrobnione i niekorzystnie ukształtowane, że w celu ich podziału trzeba je najpierw scalić. Natomiast w przypadku podziału, o którym mowa w art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma uprzedniej konieczności scalenia. NSA podkreślił, że znamienne jest, iż ustawodawca także w art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje scalanie i następnie podział nieruchomości. Wynika z niego, że właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie, mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu. Warunkiem takiego podziału jest to, aby właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości dokonali go w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek. Jest to więc wg NSA, w pewnym dopuszczalnym tutaj uproszczeniu, scalanie i podział nieruchomości w sytuacji, gdy wszyscy właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości są co do scalenia i podziału zgodni, co powoduje, że nie jest konieczny przymus ze strony organów władzy publicznej, charakterystyczny dla scalania i podziału, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle przedstawionego porównania scalania i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podziału nieruchomości uregulowanego w art. 92-99 tej ustawy pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia, jak podkreślił NSA, różnicowanie uprawnień gminy w zakresie określania tego jakie parametry mają mieć działki uzyskane w wyniku każdej z tych procedur. Prowadzi to do stwierdzenia, że skoro gmina może w planie miejscowym określić minimalną i maksymalną szerokość frontu działek, które uzyskuje się w wyniku podziału i scalania, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to także może takie parametry ustalić w tym planie w przypadku działek uzyskiwanych w wyniku podziału uregulowanego w art. 92-99 tej ustawy. Z tej przyczyny również ten zarzut skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Jak uprzednio wskazano, trafny jest natomiast zarzut naruszenia interesu prawnego skarżących w wyniku uchwalania § 37 owego planu, w zakresie w jakim przepis ten przesądził o przebiegu 4.KD-L ul. [...] przez zabudowaną część działki skarżących oznaczonej aktualnie nr. ew. [...]. 9 Kwestionowany przez skarżących § 37 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że dla terenu 4.KD-L - ul. [...] (obejmującego obszar działki skarżących o aktualnym nr. ew. [...]) dopuszcza się zachowanie znajdującego się w liniach rozgraniczających ulicy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], z prawem do działań remontowych, bez prawa do nadbudowy, przebudowy, rozbudowy lub wymiany. W skardze zarzucono, że przepis ten wprowadzono z naruszeniem konieczności ponowienia procedury planistycznej, jak również wpisano bezprawnie rzekomo błędną pow. własności skarżących pod nieistniejącym nr działki ew. [...], bezprawnie ograniczając prawa skarżących do domu jednorodzinnego w sytuacji gdy dom skarżących jest domem wielorodzinnym, a ponadto ograniczono w ten sposób prawo własności skarżących. Teren oznaczony symbolem 4.KD-L stanowi planowaną drogę publiczną klasy lokalnej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik rady W. wskazała, że w miejscu planowanej drogi znajduje się część budynku mieszkalnego skarżących, dlatego zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) dopuszczono do istnienia w liniach rozgraniczających planowanej drogi publicznej budynek mieszkalny skarżących, jako obiekt budowlany niezwiązany z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, ale który nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika jednak, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zachowanie budynku skarżących w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej naraża skarżących na utratę do części swojego budynku w liniach rozgraniczających projektowanej drogi prawa własności, skoro obowiązującemu prawu nie jest znana możliwość przysługiwania prawa własności do obiektu budowlanego, bez przysługiwania praw do gruntu zajętego pod ten obiekt - wyjąwszy instytucję prawa użytkowania wieczystego, która nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Jakkolwiek art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszcza istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z funkcją drogi publicznej, to jednak nie można tego odnosić w niniejszej sprawie do budynku mieszkalnego skarżących, skoro przystąpienie do budowy drogi publicznej spowoduje konflikt własnościowy ze skarżącymi, którego efektem może być utrata prawa do części budynku mieszkalnego, której nie da się prawnie i fizycznie wyodrębnić. Prawo miejscowe nie może prowadzić do powstawania konfliktów własnościowych. Skutkiem jego stosowania musi być powstawanie jednoznacznych sytuacji własnościowych. Z tego względu, 10 przeznaczenie działek gruntu skarżących pod projektowaną drogę publiczną z jednoczesnym dopuszczeniem do zachowania istnienia ich budynku mieszkalnego w tej drodze - narusza art. 38 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co wypełnia przesłankę naruszenia interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w sposób niezgodny z obowiązującym prawem, skutkując nieważnością powołanego przepisu uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżących, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy przy tym wskazać, iż kwestionowane przez skarżących aktualne oznaczenie części ich gruntów działką nr ew. [...] nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu niniejszej skargi na uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., skoro takim oznaczeniem nie posłużono się w części graficznej zaskarżonej uchwały. Rysunek planu operuje poprzednimi, akceptowanymi przez skarżących oznaczeniami ich działek. Nie jest też sporne, które działki do nich należą w kontekście obszaru, do którego posiadają prawo własności. Numer [...] nadany części ich nieruchomości wynika z aktualnie prowadzonej ewidencji gruntów i budynków. Niezależnie więc od tego, czy numer ten prawidłowo został określony w ewidencji gruntów Gmina opracowując plan nie kwestionowała przysługującego skarżącym tytułu własności do posiadanych przez nich nieruchomości, ani też ich łącznego obszaru. Rysunek planu sporządzany został w 2004 r., a podkład geodezyjny, na którym go sporządzono posługiwał się wcześniejszymi numerami działek skarżących ([...], [...], [...] i część działki [...]). Zadaniem Sądu kontrolującego legalność tego planu miejscowego nie jest ocena prawidłowości oznaczeń działek gruntu ujętych w ewidencji gruntów i budynków, lecz ocena ustaleń tego planu wobec nieruchomości skarżących według takiego oznaczenia, jakie zastosowano w zaskarżonej uchwale. Z tej też przyczyny Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego, wobec wywiedzenia przez B. i W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarg na ostateczne decyzje administracyjne, dotyczące kwestionowanych podziałów geodezyjnych ich nieruchomości i nadanych im następnie numerów ewidencyjnych, w szczególności odnośnie podstaw do utworzenia działki o nr. ew. [...]. Sąd dostrzega niekonsekwencje Gminy w tym przedmiocie ponieważ mimo, iż rysunek planu posługuje się poprzednimi oznaczeniami działek ([...], [...], [...] i część działki [...]), to kwestionowany § 37 ust. 3 pkt 1 uchwały zastosował aktualne oznaczenie działki skarżących (nr ew. [...]), która to działka nie widnieje na przedmiotowym rysunku planu. 11 Najistotniejszą kwestią pozostaje jednak, w kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.06.2012 r., sygn. akt II OSK 706/12 ustalenie, czy zaprojektowanie w planie miejscowym drogi publicznej 4.KD-L ul. [...] w ten sposób, że linia rozgraniczająca tę drogę przebiega przez budynek skarżących było dopuszczalne. Mogłoby to nastąpić tylko wtedy, jak zaznaczył NSA, gdyby zostało wykazane przez Radę W., że nie było innego, mniej uciążliwego wariantu przebiegu tej drogi. Ze znajdujących się w aktach dokumentów, jak wywiódł NSA, zdaje się wynikać, że drogę tę można było poprowadzić przez tereny niezabudowane. Obowiązek poczynienia ustaleń w tym zakresie NSA nałożył na Sąd pierwszej instancji, co obligowało skład obecnie orzekający do wezwania Rady, by przedstawiła swe stanowisko w tej sprawie. W odpowiedzi na wystosowane przez Sąd pismo w tym przedmiocie, pełnomocnik organu wyjaśnił, że skoro możliwa jest korekta szerokości drogi na tym odcinku, by nie przechodziła ona przez budynek skarżących, ustalenie innych jej przebiegów wydaje się bezcelowe. Droga ta ma zapewnić dojazd do działek budowlanych, w większości zabudowanych. Poprowadzenie jej przez tereny niezabudowane nie byłoby celowe, bo nie zapewniłoby dojazdu do istniejącej zabudowy. Wobec poczynionych przez Sąd na rozprawie ustaleń, potwierdzonych przez pełnomocnika organu, w dacie podejmowania uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. nie było już budynku uwidocznionego na rysunku planu na działce o nr. ew. [...], a więc położonej po przeciwnej stronie tej drogi niż zabudowania skarżących. Jak stwierdzono, to ten właśnie budynek stał na przeszkodzie przesunięciu przebiegu przedmiotowej drogi na zachód i wyprostowaniu jej przebiegu względem zaprojektowanego połączenia z ul. [...] na południu. Wobec zlikwidowania tego budynku możliwe było już wówczas, w dacie poodejmowania zaskarżonej uchwały, przesuniecie projektowanej drogi nieco na zachód względem przyjętego jej przebiegu, a przez to unikniecie nie tylko kolizji z budynkiem usytuowanym na działce skarżących (obecnie działka nr [...]), ale i odsuniecie jej od tego budynku na pewną odległość, przy zachowaniu jednakowej jej szerokości na całej długości (trasie przebiegu). Wobec poczynionych przez Sąd ustaleń niezakwestionowanych przez żadną ze stron postępowania, obecnych na rozprawie, zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności całego § 37 tej uchwały wraz z jej załącznikiem graficznym w zakresie przebiegu drogi publicznej 4.KD-L ul. [...], a nie jedynie kwestionowanego przez skarżących § 37 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że dla terenu 4.KD-L - ul. [...] (obejmującego obszar działki 12 skarżących nr ew. [...]) dopuszcza się zachowanie znajdującego się w liniach rozgraniczających ulicy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], z prawem do działań remontowych, bez prawa do nadbudowy, przebudowy, rozbudowy lub wymiany. Wyeliminowanie tego zapisu planu jedynie w odniesieniu do działki skarżących nr [...] przerwałoby ciągłość planowanej drogi, nie stwarzając możliwości właściwego jej przebiegu. Zwężenie jej natomiast na tym odcinku i poprowadzenie w granicy z przedmiotowym budynkiem nie jest uzasadnione, skoro nie stanowi jedynego dopuszczalnego rozwiązania, wobec możliwości przesunięcia jej przebiegu nieco na zachód, eliminując przez to kolizję z istniejącą zabudową. Z treści art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że pozostawienie w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu zależy od tego czy nie powoduje on zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Jak podkreślił NSA, nie jest możliwe dokonanie właściwej oceny tych przesłanek w chwili planowania w planie miejscowym przebiegu pasa drogowego, a nadto ocena ta powinna należeć do zarządcy drogi, jako organu właściwego do planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a nie do organów gminy właściwych w sprawach planowania przestrzennego, nawet wtedy, gdy chodzi o pas drogi gminnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można było zatem ustaleń planu miejscowego oprzeć na art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tą wykładnią prawa związany jest Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ponownie. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zachowanie budynku skarżących w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej naraża skarżących na utratę do części swojego budynku w liniach rozgraniczających projektowanej drogi prawa własności. Z graficznej części zaskarżonego planu miejscowego wynika nadto, iż mimo zapisu o pozostawieniu części budynku w liniach rozgraniczających drogę publiczną, przez tę część budynku poprowadzono ścieżkę rowerową. Uchwalony plan miejscowy jest zatem w tym zakresie wewnętrznie sprzeczny. Jednego z jego postanowień nie można by było wykonać. Nie można bowiem pozostawić w liniach rozgraniczających części budynku skarżących i jednocześnie w tym samym miejscu, niejako przez ten budynek, poprowadzić ścieżki rowerowej. Takie ustalenia planu miejscowego, będącego aktem prawa 13 miejscowego, naruszają nadto wynikający z art. 2 Konstytucji RP i zawartej tam zasady państwa prawa, nakaz poprawnej legislacji. Prawo miejscowe nie może prowadzić do powstawania konfliktów własnościowych. Skutkiem jego stosowania musi być powstawanie jednoznacznych sytuacji własnościowych. Z tego względu, przeznaczenie działek gruntu skarżących pod projektowaną drogę publiczną z jednoczesnym dopuszczeniem zachowania istnienia ich budynku mieszkalnego w tej drodze narusza art. 38 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co wypełnia przesłankę naruszenia interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w sposób niezgodny z obowiązującym prawem, skutkując nieważnością powołanego przepisu uchwały. Zauważyć również należy, że zaprojektowanie w planie miejscowym drogi publicznej w ten sposób, że linia rozgraniczająca tę drogę przebiega przez budynek jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy zostanie wykazane przez gminę, że nie było innego, mniej uciążliwego wariantu przebiegu tej drogi. Jak już Sąd wykazał ze znajdujących się w aktach dokumentów oraz z wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na piśmie, jak i ustaleń Sądu poczynionych na rozprawie jednoznacznie wynika, że drogę tę można byłoby poprowadzić przez tereny niezabudowane, znajdujące się po jej zachodniej stronie. Taki przebieg drogi, w tym samym stopniu co obecnie kwestionowany jej przebieg zapewniłby skomunikowanie położonych na tym terenie zabudowanych nieruchomości, w tym nieruchomości skarżących. Wobec tego postępowanie Rady W., przejawiające się poprowadzeniem drogi przez budynek skarżących należało uznać za nadużycie władztwa planistycznego, a co za tym idzie nadużyciem było także takie ukształtowanie przebiegu tej drogi jak na rysunku planu, a więc linią łamaną z przesunięciem drogi na tym odcinku na wschód, podczas gdy przy ul. [...] ta projektowana droga publiczna mocno odbija w kierunku zachodnim. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały we wskazanej części orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 14 15 Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ po raz kolejny wytyczając w planie przebieg drogi publicznej 4.KD-L - ul. [...] zastosuje się do wskazań i oceny prawnej zawartej w tym wyroku.