IV SA/Wa 1853/17

Dnia 4 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. S. , H. Z. , B. S., T. M. , W. Z. na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 367/16 oddala skargę. Wnosząc w skardze o wymierzenie grzywny, w myśl art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zarzucono niewykonanie wyroku, którym zobowiązano Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku Skarżących o przyznanie im odszkodowania za części nieruchomości, który wpłynął do urzędu 15 grudnia 2005 r., w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych, wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 orzeczenia). W skardze podniesiono: - prawomocny wyrok o sygn. akt IV SAB/Wa 367/16 wraz z aktami sprawy wpłynął do organu 13 lutego 2017 r.; zatem termin na załatwienie sprawy upłynął 13 marca 2017 r., - pismem z 15 marca 2017 r. organ poinformował, że - wobec wystąpienia Pełnomocnika wnioskodawców o dołączenie dokumentów ze zbioru dokumentów ZD nr [...]oraz mapy z [...]lutego 1960 r. - wniosek zostanie rozpatrzony do 14 maja 2017 r.; Wnioskodawcy - przed upływem wskazanego przez organ terminu na załatwienie sprawy - złożyli żądane dokumenty; mimo to organ nie zakończył sprawy, poprzez wydanie decyzji; zatem nie wykonał prawomocnego wyroku zarówno w terminie w nim zakreślonym, jak też w dodatkowym (który sam sobie wyznaczył), - pismem z 5 czerwca 2017 r. Skarżący wezwali organ do wykonania wyroku o sygn. akt IV SAB/Wa 367/16, - pismem z 9 czerwca 2017 r. (otrzymanym 19 czerwca) organ poinformował, że - z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego - wniosek zostanie rozpoznany do 31 marca 2018 r., - kolejne przedłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy, nie znajduje podstawy w przepisach; w doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, że wyznaczony przez Sąd termin wydanie aktu administracyjnego jest dodatkowym, w stosunku do ustawowego; z tego względu nie może ulec przedłużeniu, - nadto, organ nie wskazał żadnych powodów, dla których rozstrzygnięcie sprawy wymaga aż 9 miesięcy; dla sprawy szczególnie skomplikowanej ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwana dalej "K.p.a.", przewiduje termin dwumiesięczny, a Sąd - w wyroku o sygn. akt IV SAB/Wa 367/16 - wskazał, że wystarczającym na załatwienie sprawy będzie - miesięczny, - w konsekwencji, wyznaczony pismem z 9 czerwca 2017 r. termin na załatwienie wniosku nie znajduje oparcia w przepisach; termin wyznaczony przez Sąd nie może być już bowiem przez organ przedłużany; bezsprzecznie organ uchyla się zatem od wykonania prawomocnego wyroku; nie powinno być to tolerowane w demokratycznym Państwie prawa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano: - Skarżący wystąpili z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod ulice: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], i [...], pochodzące ze zbioru dokumentów [...]; - Wojewoda [...]stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności gruntu położonego w [...], Dzielnica [...], zajętego pod drogi publiczne (gminne) - ulice: [...],[...],[...]i [...], decyzjami z [...]grudnia 2015 r., - pismem z 25 lutego 2016 r. organ wystąpił do stron postępowania o uzupełnienie akt przedmiotowej sprawy, poprzez dołączenie dokumentów: - aktu notarialnego z 1913 roku, stwierdzającego nabycie przez p. M. Ł. gospodarstwa chłopskiego nr [...]we wsi [...], gminy [...], guberni [...] powiatu [...] o powierzchni trzy dziesięciny jeden tysiąc sto osiemnaście sążni kwadratowych, - opinii geodezyjnej z [...]listopada 2011 r., potwierdzającej, że dla nieruchomości o powierzchni 3 ha 44 a 87 m2 został założony zbiór dokumentów [...] oraz licznych postanowień spadkowych, w tym jedenaście postanowień spadkowych i trzy akty poświadczenia dziedziczenia, - pismem z 22 marca 2016 r. Wnioskodawcy dołączyli do akt przedmiotowej sprawy te dokumenty; zawiadomieniem z 20 kwietnia 2016 r. zostali oni poinformowani o braku możliwości rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a., oraz o przyczynie opóźnienia, a także o nowym terminie załatwienia sprawy - 30 grudnia 2016 r. (zgodnie z zaleceniami art. 37 K.p.a.), - następnie organ podjął czynności konieczne do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego - wystosował prośby do instytucji z zapytaniami m in. czy dane nieruchomości były wywłaszczone i czy zostało ustalone odszkodowanie, - wobec wniesionej 6 września 2016 r. skargi na bezczynność zobowiązano organ do rozpoznania wniosku w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; upłynął on 14 marca 2017 r., - ponieważ nieruchomości nie miały założonej księgi wieczystej, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty wskazane w zbiorze dokumentów ZD nr [...]- dziewięciu aktów notarialnych oraz mapy z [...]lutego 1960 r.; dlatego 24 lutego 2017 r. organ wystąpił o powyższe do Wnioskodawców; jednocześnie - także 24 lutego 2017 r. - wystąpiono do Biura Geodezji i Katastru z pilnym zapytaniem: jakie obecnie działki ewidencyjne wchodzą w skład nieruchomości o powierzchni 3 ha 44 a 87 m., położonej w [...], pochodzącej z osady tabelowej nr 17 b. wsi [...], opisanej w Zbiorze dokumentów ZD nr [...]oraz kto był właścicielem tej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., - następnie - zawiadomieniem z 15 marca 2017 r. - poinformowano Wnioskodawców o braku możliwości rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w terminie określonym w wyroku o sygn. akt IV SAB/Wa 367/16 - do 14 marca 2017 r. - z uwagi na skomplikowany charakter sprawy; poinformowano też, że nie uzupełniono akt o dokumenty, zgodnie z prośbą organu z 24 lutego 2017 r., - Strony postępowania, przy piśmie z 24 kwietnia 2017 r., przedłożyły żądane akty notarialne (z zastrzeżeniem, że jeden z odpisów aktu notarialnego zostanie złożony po otrzymaniu z sądu). - następnie - pismem z 6 czerwca 2017 r. - wezwano organ do wykonania wyroku o sygn. akt IV SAB/Wa 367/16, wskazując, że Wnioskodawcy - przed upływem określonego terminu na załatwienie sprawy (14 maja 2017 r.) - złożyli żądane dokumenty, a mimo to organ nie zakończył sprawy poprzez wydanie decyzji, - w odpowiedzi na wezwanie - zawiadomieniem z 9 czerwca 2017 r. - organ poinformował Wnioskodawców, że - z uwagi na skomplikowany stan prawny nieruchomości - konieczne jest wykonanie badania zbioru dokumentów ZD Nr [...] oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy; ponadto - pismem z 26 czerwca 2017 r. - organ wystąpił do Stron postępowania o przedstawienie dokumentów geodezyjnych i prawnych potwierdzających, jakie udziały - po sprzedażach dokonanych aktami notarialnymi - pozostały spadkobiercom p. M. Ł. a obecnie Wnioskodawcom, oraz o informację, czy została zniesiona współwłasność nieruchomości, położonej w [...]o obszarze 3 ha 44 ar 87 m2, należącej dawniej do p. M. Ł., - w odpowiedzi na powyższe - pismem z 4 lipca 2017 r. - wskazano, że spadkobiercy p. M. Ł. nie dokonali zniesienia współwłasności nieruchomości, jak też żadnych darowizn pomiędzy sobą, ich udziały w nieruchomości wynikają z dziedziczenia po p. M. Ł., - organ nie zgadza się z twierdzeniem Wnioskodawców, jakoby udziały, przysługujące spadkobiercom p. M. Ł., wynikały tylko z postępowań spadkowych; jak sami twierdzili nie było bowiem zniesienia współwłasności nieruchomości, ale były - dokonane aktami notarialnymi - sprzedaże udziałów nieruchomości objętej ZD Nr [...]; nie można ich pominąć przy ustaleniu obecnie przysługujących Wnioskodawcom (spadkobiercom p. M.Ł.) udziałów w nieruchomości; wpływają one na wysokość należnego odszkodowania, - w świetle powyższego, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie jest możliwe ustalenie w sposób pewny, a nie jedynie prawdopodobny, jakie udziały przysługują spadkobiercom p. M. Ł., po sprzedaży aktami notarialnymi udziałów; Wnioskodawcy również nie wskazali, jakie udziały im przysługują, po sprzedaży dokonanej aktami notarialnymi, - dokonano szczegółowej analizy dokumentów, znajdujących się w zbiorze dokumentów ZD Nr [...]; jednakże każde ewentualne odłączenia ze zbioru dokumentów wymagają pogłębionej analizy, która wykracza poza zakres prac zleconych geodecie w ramach umowy z organem; dlatego konieczne było w przedmiotowej sprawie zlecenie badania zbioru dokumentów ZD Nr [...]; zlecenie to 9 czerwca 2017 r. zostało skierowane do Zespołu Organizacji i Finansów Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa, celem wyłonienia uprawnionego geodety, który wykonania badanie zbioru, - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; realizując tę zasadę, także na podstawie art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; wypełniając obowiązek, wynikający z tych przepisów, organ był zobligowany do podjęcia, w toku prowadzonego postępowania, czynności w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy; ustalenie stanu faktycznego jest możliwe tylko na podstawie wszystkich, istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd nie uwzględnił skargi o wymierzenie grzywny gdyż jest ona bezzasadna. W sprawie jest wprawdzie bezsporne, że organ nie wydał orzeczenia w terminie, zakreślonym wyrokiem o sygn. akt IV SAB/Wa 367/16. Nie można uznać przekroczenia terminu, zakreślonego wyrokiem w przedmiocie bezczynności, za wiążące, przy orzekaniu o grzywnie, niezależnie od okoliczności faktycznych danej sprawy. Sąd, zakreślając termin załatwienia danej sprawy, ma na uwadze okoliczności znane na dzień wyrokowania. Ujawnienie nowych - istotnych dla sprawy - w tym wątpliwości, co do stanu prawnego nieruchomości, już po wydaniu orzeczenia, wymaga – w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia grzywny – stosownej oceny, czy uchybienie terminowi załatwienia sprawy, w stosunku do zakreślonego w ostatecznym wyroku, powinno być podstawą dla zastosowania sankcji, przewidzianej w art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trzeba mieć bowiem na względzie, że celem ustanowienia danej sankcji jest wyłącznie dyscyplinowanie organów administracji do wykonywania orzeczeń sądowych, nie zaś samo wydatkowania środków publicznych, w sytuacji gdy - z przyczyn obiektywnych - nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie, określonym przez sąd administracyjny, wobec ujawnienia przeszkód, nieznanych na etapie wyrokowania. Takie rozumienie wskazanych regulacji jest zgodne z zasadą racjonalnego wykładania znaczenie przepisów. Oczywistym jest, że - wobec pewnych uwarunkowań procesowych np. śmierci strony i potrzeby ustalenia jej następców prawnych, po wydaniu prawomocnego wyroku, zobowiązującego do rozstrzygnięcia sprawy w określonym terminie - jego zachowanie może być obiektywnie niemożliwe. Okoliczności tej nie kwestionuje nawet sami Wnioskodawcy, podkreślający w skardze, że - w ich ocenie – uczynili zadość wszelkim żądaniom organu i nic nie stało na przeszkodzie, aby wydać orzeczenie w terminie zakreślonym pierwotnie przez organ (14 maja 2017 r.), który jednak wykraczał poza wynikający z wyroku o sygn. akt IV SAB/Wa 367/16. Wymaga podkreślenia, że przepis, stanowiący podstawę żądania nałożenie grzywny na organ za niewykonanie wyroku (art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), precyzuje jedynie przesłanki skutecznego wniesienia skargi - warunki gdy sprawa może być rozpoznawana przez sąd co do meritum – czy istnieją przesłanki wierzenia grzywny bądź orzeczenia o przyznaniu sumy pieniężnej (art. 154 § 7 ustawy). Nie wskazano jednak wprost w ustawie, że wystąpienie przesłanki w postaci niewykonania wyroku, musi - niezależnie od okoliczności sprawy - skutkować wymierzeniem grzywny, której wysokość może być zresztą przy tym miarkowana i nie określono jej minimalnej wysokości. Trafnie w skardze odnotowano, że instytucja wymierzenie grzywny ma służyć eliminowaniu sytuacji, nie do zaakceptowania w państwie praworządnym, gdy wyroki sądów nie są wykonywane. Słusznie zwraca się na to uwagę także w judykaturze. Nie można tego jednak odnosić do przypadków, gdy - pomimo podjęcia stosownych czynności przez organ - zachowanie terminu, zakreślonego przez Sąd, obiektywnie okazało się niemożliwe. W takim przypadku orzeczenie o grzywnie nie miałoby charakteru dyscyplinującego - nie służy ochronie praworządności. Jednocześnie, w ocenie Sądu, trafna jest argumentacja organu, gdzie wskazano na konieczność dokonania dalszych ustaleń w sprawie. Wobec szczegółowego uprzedniego zreferowania, powtarzanie jej byłoby zbędne. Strona nie kwestionuje zresztą w skardze zasadności dokonywania dalszych, konkretnych ustaleń, eksponując wyłącznie uchybienie terminowi, zakreślonemu w wyroku o sygn. akt IV SAB/Wa 367/16. Organ nie pozostaje jednak w bezczynności lub nie prowadzi sprawy przewlekle. Po wydaniu wyroku o sygn. akt IV SAB/Wa 367/16 podniósł - celem wyjaśnienia - istotne w sprawie okoliczności. Nie było to możliwe, w terminie, zakreślonym prawomocnym wyrokiem. Równocześnie możliwość dokonania stosownych czynności wyjaśniających w podniesionych przez organ kwestiach, w zakreślonym przez Sąd terminie, nie była przedmiotem rozważań w sprawie zakończonej wyrokiem o sygn. akt IV SAB/Wa 367/16. Nie wynika to z treści uzasadnienia zaś określone wątpliwości - z którymi wiąże się konieczność ponownej analizy konkretnego zbioru dokumentów, przez osobę dysponującą wiedzą specjalna - zasygnalizowane zostały przez organ Wnioskodawcom dopiero po wydaniu wyroku o sygn. akt IV SAB/Wa 367/16. Jak podnosi się w judykaturze, przesłanką wymierzenie grzywny nie jest wyłącznie niezachowanie terminu załatwienia sprawy, wyznaczonego prawomocnym orzeczeniem, lecz także pozostawanie w bezczynności bądź przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu wyroku. W rozpoznawanej sprawie - po wpływie akt, w połowie lutego 2017 roku - podjęto niezwłocznie czynności celem merytorycznego załatwienia sprawy, wystosowując dwa pisma, dotowane na 24 luty 2017 r. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przy obliczaniu terminu załatwienia sprawy, generalnie wyrażoną przez prawodawcę regułą regułą jest nie wliczanie opóźnień, które wynikały z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Przy tym trzeba mieć na uwadze, że w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia grzywny podlegały ocenie – w kontekście zasadności zastosowania sankcji - wyłącznie zaniedbania organu po w dniu wydania wyroku w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wa 367/16. Bezczynność, gdy chodzi o załatwienie sprawy, przed wydaniem tego orzeczenia była przedmiotem oceny Sądu w poprzednim postępowaniu. Mogły zostać z tego tytułu nałożone na organ stosowne sankcje – np. w postaci wymierzenie grzywny, o ile uznano by to wówczas za zasadne. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6