IV SA/Wa 1854/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w Z. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zezwolenia na odstępstwo od zakazu zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego P. S.A. z siedzibą w Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].07.2009 r. Minister Środowiska uchylił postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...].04.2009 r., opiniujące negatywnie projektowane zwiększenie w celach turystycznych przepustowości Kolei Linowej K. – K.. w okresie letnim. Wydano je w ramach postępowania o zezwolenie na odstępstwo od zakazu rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych Kolei Linowej K. – K., prowadzonego na wniosek P. Sp. z o. o., która w trakcie postępowania przekształciła się w Spółkę Akcyjną. P. Sp. z o. o. w kwietniu 2008 r. wystąpiła do Ministra o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu rozbudowy w [...] obiektów i urządzeń Kolei Linowej K. – K., wskazując na zamierzoną przepustowość kolejki w sezonie zimowym (w górę i w dół 360 osób/godz.) oraz w sezonie letnim (w górę 180 osób/godz. i w dół 360 osób/godz.). Minister zwrócił się więc do Dyrektora [...] Parku Narodowego o zaopiniowanie tego wniosku, który - mając na względzie priorytetowy charakter ochrony przyrody w parku narodowym wobec rozwoju turystyki - wydał opinię negatywną. Na skutek zażalenia wniesionego przez P. S.A., w którym powołano się na dotychczasowe wyroki Sądów Administracyjnych wydane w tej sprawie wskazujące, iż zamierzone przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływało na środowisko i brak jest jakichkolwiek dowodów do dokonywania ustaleń przeciwnych - Minister uchylił postanowienie opiniujące i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi [...]. Jednocześnie zaznaczył, że ze względu na to, iż występuje w tej sprawie zarówno jako organ zezwalający na odstępstwo od zakazu, jak i jako organ odwoławczy w zakresie sporządzanej opinii nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, a więc uchylić tego postanowienia w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Byłaby to bowiem opinia organu wydającego decyzję, a nie dyrektora parku narodowego, jak nakazuje ustawa. Jako przyczynę uchylenia postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...].04.2009 r. wskazał brak odniesienia się w postanowieniu do wskazanej przez inwestora przepustowości kolejki w sezonie zimowym oraz w sezonie letnim w górę. We wniesionej skardze P. S.A. zauważyły, iż rozstrzygnięcie to jest dla nich korzystne, jednakże nie do końca godzą się z jego uzasadnieniem. Zarzuciły Ministrowi naruszenie art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 106 Kpa, przez błędne przyjęcie, iż opinia ta nie wpływa na ograniczenie prawa własności, podczas gdy stanowisko Dyrektora [...] Parku Narodowego stanowi podstawowy materiał dowodowy i może zdeterminować rozstrzygniecie sprawy. Nadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa poprzez uznanie, że brak odzwierciedlenia w uzasadnieniu postanowienia dokonanego przez Dyrektora [...] Parku Narodowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego nie prowadzi do jego uchylenia, podczas gdy w rzeczywistości uniemożliwia przeprowadzenie jego kontroli. W ocenie Spółki naruszony został także art. 77 § 1 Kpa poprzez dokonanie wybiórczej, niepełnej i niewłaściwej oceny materiału dowodowego, w tym opracowania pt. "Projekt przebudowy KL K. – K., Ocena oddziaływania inwestycji na środowisko". W uzasadnieniu skargi zaznaczono, iż inwestycja ta polega na przebudowie istniejącej kolei linowej, a nie budowie nowej kolei, a przebudowa ta wiąże się ze zwiększeniem przepustowości i to nie w każdym przypadku. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m, in. o art, 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy oraz mając na uwadze, że w myśl art. 134 P.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a w razie gdy stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności może wydać orzeczenie na niekorzyść skarżącego - doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska wydane zostało z rażącym naruszenie prawa i z tego względu należało stwierdzić jego nieważność. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż konieczność opiniowania zezwoleń na odstępstwo od zakazów na obszarze parku narodowego przez dyrektora tego parku wprowadzona została do art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nowelą wynikającą z ustawy z dnia 3.10.2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 201, poz. 1237) – art. 1 pkt 5 lit c. Uprzednio opinia taka nie była wymagana. Ustawodawca uznał jednak, że skoro udzielenie zezwolenia na odstępstwa dotyczy parków narodowych zasadne jest, by ich dyrektorzy mogli wyrazić opinie w tym przedmiocie. Nie zakładano jednakże, iż ma to następować w formie postanowienia z zachowaniem trybu z art. 106 Kpa, Stanowisko to miało stanowić dodatkowy materiał dowodowy w sprawie o wydanie ewentualnego zezwolenia dla ministra właściwego do spraw środowiska o charakterze niewiążącym. Z tej przyczyny Minister mógł więc co najwyżej występować o uzupełnienie - we wskazanym przez siebie zakresie, mającym ścisły związek z wnioskowanym zezwoleniem - przedłożonej mu opinii. Nie zakładano zatem, że opinia ta wydawana będzie w formie postanowienia, na które służyłoby zażalenie kierowane do organu właściwego do wydania przedmiotowej decyzji zezwalającej na odstępstwa od zakazów ustanowionych w parku narodowym. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje sytuacji, w których w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) dopuszczalne stawałoby się wyłączenie jednej z możliwości rozstrzygnięcia, przewidzianych w tym Kodeksie. Odnośnie opinii z art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody - w razie przyjęcia, iż zastosowanie znajduje art. 106 Kpa - do takiej sytuacji dochodziłoby. Wyłączona musiałaby bowiem zostać możliwość zastosowania przez Ministra art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w części pozwalającej na uchylenie postanowienia w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W przeciwnym razie Minister Środowiska występowałby w świetle art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody zarówno jako organ zezwalający na odstępstwo od zakazu, jak i jako organ odwoławczy w zakresie sporządzanej opinii. Nadto w ocenie Sądu, wyłączenie możliwości orzekania reformatoryjnego przez organ odwoławczy nie rozwiązałoby sprawy, wbrew przekonaniu Ministra. Nadmienić bowiem należy, iż podejmując jako organ odwoławczy inne rozstrzygnięcia przewidziane w Kpa Minister również nie mógłby się ustrzec zarzutu, że opinię dyrektora parku narodowego kształtuje niejako "pod siebie", a więc pod swe przyszłe rozstrzygniecie w sprawie głównej o zezwolenie na odstępstwa. W dalszym ciągu więc jawiłaby się wątpliwość, czy jest to jeszcze opinia dyrektora parku narodowego, jak wymaga tego ustawa, czy już Ministra - organu wydającego decyzję w sprawie owego zezwolenia. Co do zasady przyjmuje się zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie, że uzgodnienia zawsze winny być dokonywane w trybie art. 106 Kpa, Często jednak wymóg ten odnoszony jest też do opinii. W rozpatrywanej sprawie, odnośnie opinii z art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, doznaje on wyjątku. Ze wskazanych już przyczyn uznać należy, że wykładnia gramatyczna i systemowa przepisu, jakkolwiek ważne nie stanowią jedynej drogi prowadzącej do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często, aby prawidłowo i racjonalnie wyłożyć określoną normę trzeba sięgnąć do innych metod wykładni, a mianowicie - funkcjonalnej, celowościowej. Dopiero ich zastosowanie odnośnie rozważanej normy pozwala przyjąć, że opinia dyrektora parku narodowego z art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody jest pisemnym stanowiskiem przygotowanym dla Ministra na jego wniosek, do którego nie znajduje zastosowania art. 106 Kpa. Zmiana w 2008 r. art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wprowadza zatem powinność współdziałania, a ściślej jedną z form współdziałania organów administracji publicznej, przybierającą postać "opinii", w przeciwieństwie do uzgodnień również występujących w ustawie o ochronie przyrody (np. art. 10 ust. 2 tej ustawy). Minister właściwy do spraw środowiska przed przygotowaniem decyzji w sprawie zezwolenia na odstępstwo zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy treści stanowiska podmiotu opiniującego, jako składnika materiału dowodowego. Nie spoczywa natomiast na nim obowiązek jej uwzględnienia, nie jest to bowiem uzgodnienie. Przedstawione opinie stanowią więc istotny materiał, który winien być wnikliwie rozpatrzony w postępowaniu głównym o wydanie owego zezwolenia na odstępstwo. Z tego względu postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...].04.2009 r. sporządzone na wniosek z dnia [...].01.2009 r. winno być traktowane jako pisemne stanowisko tego organu, które mylnie przybrało postać postanowienia i zawierało błędne pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia. Jeśli natomiast nie opiniowało zagadnienia w całości Ministrowi służyła możliwość wnioskowania o jego uzupełnienie. Z tego też względu zakwestionowane postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...].07.2009 r., jako stanowiące rozpoznanie środka zaskarżenia, który nie przysługiwał w sprawie, należało uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była opinia wydana w trybie art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a we wniosku z dnia [...].04.2008 r. P. Sp. z o. o. (poprzednik prawny strony skarżącej) wskazały, że występują o zezwolenie na odstępstwo od zakazu rozbudowy w [...] parku narodowym obiektów i urządzeń Kolei Linowej K. – K., w skardze zaś zarzucono, że ma być to przebudowa. Z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania nie było konieczności ustalania jakiej dokładnie inwestycji ma to odstępstwo dotyczyć. Jednakże w postępowaniu głównym konieczne stanie się dokonanie wnikliwych ustaleń w tym zakresie. W uprzednio kontrolowanym postępowaniu głównym WSA w prawomocnym wyroku z dnia 28 września 2007 r., sygn. VII SA/Wa 1654/06 stwierdził, że brak analizy, czy planowane przedsięwzięcie stanowi budowę czy przebudowę obiektu uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, w tym również potwierdzenia w tym zakresie kompetencji Ministra Środowiska. Należy zauważyć, że inwestor dysponował wówczas ostatecznymi decyzjami -Burmistrza Miasta Z. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 2003 r. oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 21 kwietnia 2006 r. Jak podkreślił WSA w prawomocnym wyroku z dnia 26 września 2007 r., sygn. VII SA/Wa 1654/06 zarówno decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzja Starosty T. z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę kolei linowej "K. K." -dotyczą zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie budynków stacji K., M., K. oraz na wymianie urządzeń technologicznych, podpór trasowych, lin, wagonów i wzmocnieniu fundamentów podpór. Sąd sformułował wówczas pogląd, iż przedsięwzięcie to nie jest budową nowej kolei ani rozbudową istniejącej, lecz stanowi modernizację technologiczną urządzeń, nie jest też przewidziana jakakolwiek zmiana lokalizacji istniejących obiektów budowlanych. Z tego względu stwierdził, że przy przyjęciu, iż inwestycja polega na "przebudowie obiektu budowlanego" wątpliwości Sądu budzi kompetencja Ministra Środowiska do wydania decyzji na podstawie art. 15 ust. 3 o ochronie przyrody. Jak podkreślił wówczas WSA art. 15 ust. 1 tej ustawy określa zakaz "budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych" na terenie parku narodowego. Przepis ten nie wymienia przebudowy obiektu budowlanego usytuowanego na terenie parku narodowego, co prawdopodobnie stanowi błąd ustawodawcy, który wprowadzając definicję "przebudowy" w Prawie budowlanym nie wymienił jej w innych ustawach. Skoro jednak Minister Środowiska uprawniony jest do wydawania zezwoleń na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 cyt. ustawy to należałoby uznać, iż nie ma on kompetencji do wydawania decyzji zezwalającej na realizację "przebudowy" obiektu budowlanego na terenie parku narodowego. Organu administracyjnego nie wiąże wprawdzie w tym zakresie nazwa inwestycji przyjęta przez inwestora lub inne organy. Jednakże w ocenie Sądu, minister właściwy do spraw środowiska winien na podstawie projektu budowlanego ocenić, czy zaprojektowane prace budowlane winny być uznane za budowę (odbudowę, nadbudowę, rozbudowę) obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), czy też przebudowę (art. 7 a Prawa budowlanego) - na co w cyt. orzeczeniu zwrócił uwagę WSA. Następnie zaś, stosownie do dokonanych ustaleń Minister winien wydać stosowne rozstrzygnięcie, załatwiające wniosek inwestora w tym przedmiocie. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) -orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy zastosować się do oceny prawnej i wskazań w nim zawartych.