IV SA/Wa 1863/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) sędzia WSA Jarosław Łuczaj Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Jastrzębska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 października 2021 r., znak: DLŁ-WNL.8130.49.2021.MP utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] odmawiająca wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 5,8017 ha gruntów leśnych, będących własnością Skarbu Państwa, stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] [...], część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], [...] oraz część działek ewidencyjnych nr, [...] ,[...], [...], [...], [...] z obrębu ewidencyjnego [...] [...], gmina [...], oznaczonych na załączonych do wniosku mapach w skali 1:2000, 1:2500, 1:3000, projektowanych pod tereny drogi publicznej klasy głównej, tereny drogi publicznej klasy zbiorczej, tereny drogi publicznej klasy głównej docelowo klasy zbiorczej, tereny drogi publicznej klasy dojazdowej docelowo klasy lokalnej, ciąg pieszo-jezdny oraz tereny zieleni izolacyjnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 20 maja 2021 r., (data wpływu do organu - 11 czerwca 2021 r.) Burmistrz Gminy [...], za pośrednictwem Marszałka Województwa [...], zwrócił się z wnioskiem do Ministra Klimatu i Środowiska o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne 5,8017 ha ww gruntów leśnych będących własnością Skarbu Państwa. Burmistrz wskazał, iż powyższy wniosek został złożony w ramach wykonania uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla przebiegu wschodniej obwodnicy miasta [...] - etap I. Przedmiotowe grunty zostały objęte projektem ww planu miejscowego. Powyższy wniosek został uzupełniony pismami z dnia 16 lipca 2021 r., oraz z dnia 23 lipca 2021 r. W toku postępowania ustalono, iż działka inwestycyjna o nr [...] objęta jest działaniem rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie [...], dla zaopatrzenia [...] Systemu Wodociągowego. Zgodnie z treścią § 2 pkt 30 ww aktu prawa miejscowego, na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody zabronione jest dokonywanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, położonych w obrębach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] na cele nierolnicze i nieleśne. W trakcie postępowania organ zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (autora przedmiotowego aktu) oraz do Wojewody Wielkopolskiego, który aktualnie przejął kompetencje ww Dyrektora w zakresie ustanawiania stref ochronnych ujęć wodnych (art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), o udzielenie opinii w zakresie obowiązywania ww rozporządzenia. Minister wskazał, iż opinie obu organów potwierdziły zarówno fakt obowiązywania przedmiotowego aktu prawa miejscowego, jak i zawarty w § 2 pkt 30 ww rozporządzenia zakaz dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, położonych w obrębach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], wbrew stanowisku Burmistrza Gminy [...], niemożliwym jest dopuszczenie realizacji ww inwestycji w oparciu o § 2 pkt 32 ww rozporządzenia, który w ocenie wnioskodawcy, stanowić ma wyjątek od zakazu przewidzianego § 2 pkt 30. Dyrektor uznał, iż powyższy zapis (§ 2 pkt 30) wprost ogranicza możliwość zmiany zagospodarowania przestrzennego w bezpośrednim sąsiedztwie ujęcia wody [...] i nie dopuszcza do jakiejkolwiek zmiany stosunków ilościowych w zakresie struktury użytkowania gruntów (pismo z dnia 11 czerwca 2021 r.). Wojewoda Wielkopolski w piśmie z dnia 24 czerwca 2021 r. w całości przychylił się do interpretacji przepisów ww rozporządzenia wyrażonnej przez Dyrektora RZGW w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Wydając przedmiotową decyzję organ ustalił, że całość gruntów leśnych, wnioskowanych do zmiany przeznaczenia na cele nieleśne, dotyczyła jednego kompleksowego przedsięwzięcia jakim jest planowana budowa obwodnicy [...]. Ostatecznie, mając na uwadze powołane zapisy rozporządzenia Minister Klimatu i Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowych gruntów leśnych na cele nieleśne Nie zgadzając się z powyższym, skarżący wnioskiem z dnia 2 września 2021 r., zwrócił się do Ministra Klimatu i Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż planowana trasa obwodnicy stanowić będzie odciążenie ruchu komunikacyjnego, w szczególności w części [...] Parku Narodowego. A także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lutego 2010 r.). Skarżący zaznaczył również, że ograniczenia określone § 2 pkt 30 ww rozporządzenia nie dotyczą m.in. budowy dróg (odstępstwo od zakazu - § 2 pkt 32). Zakwestionował także stanowisko organu, który, uznając liniowy charakter inwestycji, przyjął za zasadne jej realizację wyłącznie w przypadku możliwości całościowego jej wykonania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Klimatu i Środowiska zaskarżoną decyzją 22 października 2021 r. znak: DLł-WNL.8130.49.2021.MP utrzymał w mocy ww decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2021 r. Skarżący, pismem z dnia 19 listopada 2021 r., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji Ministra Klimatu i Środowiska i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: • naruszenie § 2 pkt 32 lit. j) rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie [...] dla zaopatrzenia [...] Systemu Wodociągowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r. poz. [...]); • naruszenie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż obszar objęty wnioskiem stanowi las ochronny pomimo nie wykazania tego faktu w uzasadnieniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. . W uzasadnieniu skargi Burmistrz m.in. podniósł, iż zaskarżoną decyzję oparto na wybiórczej ocenie materiału dowodowego, w szczególności bez poprawnego rozpatrzenia treści całego rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż ograniczeń z § 2 pkt 30 ww rozporządzenia nie stosuje się m.in. do budowy dróg. A wręcz przeciwne, ustalenie organu stanowi o błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ponadto, w ocenie skarżącego, wydanie decyzji na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i przyjęcie, że nieruchomość leśna będąca przedmiotem wniosku stanowi las ochronny w rozumieniu art. 15 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a ponadto, organ nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu. W ocenie skarżącego materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomości leśna ma charakter gospodarczy i nie jest lasem ochronnym. Nadto, organ, wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął zagadnienie niebędące przedmiotem wniosku, gdyż przyjął brak możliwości realizacji inwestycji na nieruchomościach niebędących przedmiotem wniosku, wobec uznania liniowego charakteru planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności wskazał, iż przepis § 2 pkt 30 obowiązującego ww rozporządzenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Po drugie zaś, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych albowiem wnioskowane grunty leśne stanowią las ochronny. Las gospodarczy może być również lasem ochronnym. Organ wskazał, iż Minister Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. znak: [...] uznał przedmiotowe lasy, stanowiące własność Skarbu Państwa, wchodzące w skład Nadleśnictwa [...], za ochronne. Decyzja ta została przekazana m.in. do Urzędu Gminy i Miasta [...], jako "jednemu z zainteresowanych w sprawie". W ocenie Ministra powyższe nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy ponieważ przedmiotowe grunty leśne leżą w strefie ochronnej ujęcia wody w rejonie [...] dla zapatrzenia [...] Systemu Wodociągowego. Powyższa regulacja powoduje, iż nie można dokonywać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, bez względu na to czy na przedmiotowych gruntach znajduje się las ochronny czy też nie. W tych okolicznościach brak wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji, dotyczących występowania lasów ochronnych, nie miał zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienia rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i wskazuje organy właściwe do wyrażenia tej zgody. W orzecznictwie wskazuje się, iż ustawa ta jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi powinien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu leśnego i rolnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 109/11, Wspólnota 2011/17/45). W świetle powyższej regulacji nie ulega wątpliwości, iż decyzja dotycząca wyrażenia przez właściwy organ zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne ma charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i 77 k.p.a.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. A zatem organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma również obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. Podkreślić też należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia organu od obowiązku faktycznego uzasadnienia decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia (wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.). Organ administracji publicznej w każdym wypadku musi przedstawić przesłanki jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, wbrew wywodom skargi, w przedmiotowej sprawie organ sprostał powyższym obowiązkom, na skutek czego nie doszło ani do przekroczenia uznania administracyjnego ani też do braku wyjaśnienia stronie podstaw prawnych i faktycznych, istotnych dla wydania rozstrzygnięcia. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe odnośnie przedmiotowych działek leśnych. Nie ulega wątpliwości, iż wobec działki nr [...] obowiązuje rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie [...] dla zapatrzenia [...] Systemu Wodociągowego, który w § 2 pkt 30 stanowi o zakazie dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych położonych w obrębach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie, zgodnie ze stanowiskiem Ministra, wskazywany przez Burmistrza zapis § 2 pkt 32 lit. j), dopuszczający realizowanie dróg gminnych i dróg niepublicznych o nawierzchni twardej oraz obiektów mostowych w ciągu tych dróg, nie ma odniesienia do okoliczności niniejszej sprawy. Powyższe wynika z faktu, iż treść § 2 pkt 30 stanowi jednoznacznie o zakazie dokonywania zmian przeznaczenia gruntów we wskazanych miejscowościach, nie czyniąc jednocześnie od powyższej zasady żadnych wyjątków. W przepisie tym bowiem nie zawarto sformułowania jak ma to miejsce w § 2 pkt 32 tj.: "(...) za wyjątkiem: (...)". Określenie "za wyjątkiem" umiejscowione właśnie w tym miejscu wskazuje, iż odstępstwa od zakazów dotyczą wyłącznie § 2 pkt 32 ww aktu, nie mają one natomiast odniesienia do pozostałych zapisów zawartych w § 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu powyższy zapis jest czytelny i jednoznacznie wskazuje, iż intencją wprowadzonego ww rozporządzeniem zakazu było nie dopuszczenie do jakiejkolwiek ingerencji w dotychczasowy sposób użytkowania ww gruntów, w tym działki o nr ew. [...], położonych w bezpośrednim sąsiedztwie ujęcia wody [...]. Sąd przychyla się zatem do stanowiska Ministra, iż zakaz dokonywania zmian przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych położonych w obrębach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 30) ma charakter bezwzględny i w okolicznościach niniejszej sprawy musi zostać zastosowany. Nadto, Sąd za organem zauważa, iż zmiana przeznaczenia ww gruntów leśnych na cele nieleśne pod projektowaną obwodnicę [...] jest też o tyle nieuzasadniona, iż projektowana obwodnica stanowi inwestycję o charakterze liniowym, z zaplanowanym precyzyjnym jej przebiegiem (projekt planu miejscowego), spełniającą swoją rolę wyłącznie w sytuacji jej kompleksowego wykonania. Z założenia, brak możliwości realizacji fragmentu tego rodzaju inwestycji, który w sprawie niniejszej dotyczy akurat działki leśnej nr [...] o powierzchni 0,1039 ha (wyłączenie powołanym rozporządzeniem) jest równoznaczny z brakiem możliwości realizacji całej inwestycji w projektowanym kształcie i jej przebiegu. Zdaniem Sądu nie jest możliwym, ale także nie jest racjonalnym ekonomicznie, gospodarczo czy społecznie, wykonanie tylko części planowanej drogi - obwodnicy - bez możliwości jej kontynuacji w miejscu objętym zakazem. Taka obwodnica, co logiczne, nie spełniałaby swojej funkcji. Oczywiście, powyższe nie wyklucza realizacji planowanej drogi jednak z innym jej przebiegiem, który na nowo ustalony, winien zostać ujęty w projekcie planu miejscowego. Trzeba podkreślić, iż niekiedy dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jednak zawsze należy mieć na względzie określony ustawowo interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych/leśnych, jako dobra publicznego pełniącego ważne funkcje przyrodnicze. Oznacza to konieczność przeciwdziałania jakimkolwiek nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany ich przeznaczenia. Planowanych zamierzeń inwestycyjnych gminy nie można przedkładać ponad uwarunkowania ustawowe. Strona powinna liczyć się z sytuacją, iż nie zawsze będzie możliwa bądź w znacznym stopniu ograniczona realizacja zaplanowanych działań (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 842/12). Jednocześnie Sąd stwierdza, iż z treści decyzji Ministra z dnia 19 sierpnia 2021 r. wynika, iż przedmiotowy wniosek obejmuje lasy ochronne (uznanie lasu za ochronny - decyzja Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2000 r. znak: BOA-lplo-56/1723/2000). Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.) w lasach ochronnych mogą być wznoszone wyłącznie budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce. Wyjątek ustanawia art. 9 ust. 3 u.o.g.r.l., w myśl którego w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów, lasy ochronne mogą być przeznaczone na inne cele niż określone w ust. 2, po uzyskaniu zgody właściwego organu wymienionego w art. 7 ust. 2 ww ustawy. Przy czym Sąd zauważa, wbrew zarzutom skargi, iż niewyjaśnienie przez organ, które działki stanowią las ochronny, o tyle nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie gdyż w pierwszej kolejności należało uwzględnić zakaz wynikający z ww prawa miejscowego - § 2 pkt 30, w kontekście liniowego (całościowo ujętego) charakteru przedmiotowej inwestycji, której realizacja jest zasadna wyłącznie w przypadku możliwości jej pełnej realizacji w projektowanym przebiegu. Na marginesie Sąd wskazuje, iż występowanie lasu ochronnego dodatkowo utrudnia całą procedurę zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny albowiem w pierwszej kolejności, przed wystąpieniem z wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny, co miało miejsce w sprawie niniejszej, koniecznym jest uprzednie uzyskanie stosownej zgody na pozbawienie wnioskowanego gruntu leśnego jego charakteru ochronnego. Powyższe odbywa się w innym, niż aktualnie prowadzonym, trybie i procedurze, przewidzianym w art. 16 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach. W konsekwencji zatem, w aktualnych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych niemożliwym jest dokonanie zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów leśnych na cele nieleśne, pod projektowaną obwodnicę. Mając zatem powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.