IV SA/Wa 1867/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska,, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. sprawy ze skarg Ogólnopolskiego T. i W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia polegającej na budowie drogi krajowej - oddala skargi - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006 r. o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi krajowej nr [...] na odcinku Ś. – S. (obwodnica W.), w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Środowiska, odnosząc się do zarzutów podniesionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ogólnopolskie T. oraz W., wskazał m.in., że realizacja obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] jest całkowicie nowym przedsięwzięciem, stanowiącym funkcjonalną całość, przebiegającym pomiędzy istniejącymi drogami - drogą krajową nr [...] oraz drogą krajową nr [...]. Stanowi przy tym część szeregu działań przewidzianych do realizacji w dłuższej perspektywie czasowej, związanych z realizacją planowanej drogi ekspresowej zgodnie z jej przebiegiem ustalonym w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. z 2004, Nr 128, poz. 1334). W odniesieniu do sporządzonego raportu o oddziaływaniu planowej inwestycji na środowisko wskazano, że jego autorzy oparli się o istniejące prace studialne oraz o akty prawne ustalające układ dróg ekspresowych, dlatego uznano informacje z zakresu planów rozwoju układu transportowego w rejonie aglomeracji b. za wystarczające do zidentyfikowania ich relacji z planowaną obwodnicą W. Natomiast oceny oddziaływań skumulowanych związanych z analizą przedmiotowego przedsięwzięcia, w szczególności na obszary Natura 2000, powinny być przedmiotem analiz i oceny w ramach tzw. strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, odnoszącej się do projektu dokumentu o charakterze planu rozwoju transportu. Takie zaś analizy wykraczają poza zakres postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Na wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego prowadzono analizy wariantowe, które objęły zarówno wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, jak i warianty przebiegu obwodnicy W.. Analizy te przedstawiono w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, uwzględniając walory przyrodnicze rejonu inwestycji, i uzasadniając potrzebę realizacji przedsięwzięcia, pomimo jego lokalizacji w obszarach chronionych na mocy ustawy o ochronie przyrody. Ponadto, lokalizacja przedmiotowej drogi została ostatecznie ustalona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Uznano zatem, że realizacja przedsięwzięcia w wybranym wariancie wnioskowanym przez inwestora, jest uzasadniona. 1 Sygn. akt IV SA/Wa 1867/06 Wskazując, że planowana inwestycja przebiega przez obszar specjalnej ochrony ptaków "P." (kod: [...]) wyznaczony Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2004, Nr 229, poz. 2313), oraz przez projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk "O." a także przez otulinę Parku Krajobrazowego [...], Minister Środowiska stwierdził, że skutkiem przedstawienia w raporcie niewystarczających propozycji kompensacji przyrodniczej, w postanowieniu pierwszoinstancyjnym z dnia [...] kwietnia 2006 r. określono obligatoryjne warunki uwzględnienia w projekcie budowlanym stosownych w tym względzie działań, oraz opracowanie szczegółowego programu kompensacji przyrodniczej i programu monitoringu skuteczności zastosowanych środków i działań minimalizujących i kompensujących negatywne oddziaływania drogi, m.in. na stan i funkcjonowanie istniejących i planowanych obszarów Natura 2000. Wskazano także na konieczność wykonania analizy porealizacyjnej, której zakres dotyczyć powinien między innymi oceny stopnia realizacji i skuteczności zastosowanych działań minimalizujących i kompensujących negatywne oddziaływania drogi na wrażliwe środowisko, w celu ich ewentualnej weryfikacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2006 r. złożyło Ogólnopolskie T. oraz W., zarzucając naruszenie art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, ze zm.), art. 35a zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880, ze zm.) oraz art. 7, art. 10 §1 i art. 77 §1 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano szczegółowe motywy przemawiające za stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia, w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 156 §1 pkt 2 i 4 kpa, względnie za jego uchyleniem. Podniesiono m.in., że obwodnica W. nie jest całym przedsięwzięciem, lecz przedsięwzięciem w ciągu drogi [...]. Natomiast uzgodnić można jedynie decyzję obejmującą całe przedsięwzięcie realizowane w granicach województwa. Za jedno przedsięwzięcie należało uznać wszystkie planowane odcinki dobudowy drogi w granicach województwa, jeżeli ich łączna długość przekroczy 10 km, i dopiero takie przedsięwzięcie należało poddać ocenie środowiskowej. Zaskarżone uzgodnienie zmierza do obejścia art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz postanowień dyrektywy 2001/42/EWG z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.Urz. WE L 197 z dnia 21 lipca 2001 r), nakazujących przedsięwzięcia takie jak obwodnica W., poddawać ocenie oddziaływań skumulowanych. W skardze zarzucono brak wykazania nadrzędnego interesu publicznego nad celami ochrony dotkniętego obszaru chronionego Natura 2000, wskazując, że została wykazana przesłanka jedynie istotnego interesu publicznego. Zawarte zaś analizy 2 Sygn. akt IV SA/Wa 1867/06 wariantowe w raporcie nie wykazują w wystarczającym stopniu i jednoznacznie braku rozwiązań alternatywnych w stanie aktualnym. Organ administracyjny nie zapewnił również wykonania kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, ani nie zapewnił w dostatecznym stopniu wykonania działań minimalizujących. Nie zapewnia bowiem tego nałożenie w postanowieniu uzgadniającym nakazu opracowania przez inwestora Programu kompensacji przyrodniczej jako integralnej części projektu budowlanego. Opracowane nakazanego programu, jego zakres, treść, koherentność, spójność, integralność i adekwatność do potrzeb faktycznych pozostawiono uznaniu inwestora, dlatego może on być obarczony zupełną dowolnością. Skarżący zarzucili również niekompletność sporządzonego raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W szczególności podniesiono uchybienie art. 7 i art. 77 §1 kpa ze względu na fakt, że braki i luki w raporcie dają się usunąć w toku wnikliwie i wyczerpująco przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ponadto, zaskarżone postanowienie - w uznaniu skarżących - nie zawiera oznaczenia stron, do których powinno być skierowane, jak również postanowienie to zostało skierowane do osób niebędących stronami w sprawie. Organ orzekający naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, ponieważ ani przed wydaniem postanowienia w I instancji, ani przed wydaniem postanowienia w II instancji, skarżący nie otrzymali zawiadomień o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w ramach art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, ze zm.), z którego wynika, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia organ, mający wydać decyzję, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia drogowego mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, m.in. z ministrem właściwym do spraw środowiska. Powołany przepis wyznacza Ministrowi Środowiska rolę organu uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia drogowego mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego organ ten zobowiązany jest do działania w granicach wyznaczonych wnioskiem i raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożonymi, stosownie do art. 48 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez organ, który wystąpił o takie uzgodnienie. Procesową rolę organu uzgadniającego wyznacza w tym względzie także art. 106 kpa, dlatego w postępowaniu o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, Minister Środowiska nie jest władny do oceny 3 Sygn. akt IV SA/Wa 1867/06 zakresu postępowania prowadzonego przez organ mający wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Minister Środowiska, działając w ramach uzgodnienia, zobowiązany jest w granicach swojej właściwości i kompetencji, do oceny warunków dopuszczających realizację zamierzonej inwestycji, przez pryzmat celów ochrony środowiska. Minister może zatem dokonać stosownego uzgodnienia, nawet przy wskazaniu konieczności spełnienia określonych warunków, jak również może odmówić takiego uzgodnienia, gdy uzna, że nie jest wystarczające określenie stosownych warunków koniecznych do spełnienia, aby uniknąć naruszenia projektowaną inwestycją ochrony środowiska w sposób prawnie niedopuszczalny. Ocena Ministra Środowiska, zawarta w postanowieniu uzgadniającym, nie zwalnia organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z obowiązków określonych w art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska, wyznaczających zakres prowadzonego postępowania i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Także ocena kompletności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko należy do organu wydającego decyzję. W szczególności, zgodnie z art. 75 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, wymagany zakres kompensacji przyrodniczej w przypadku przedsięwzięć, dla których przeprowadzone było postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, określa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ uzgadniający, dostrzegając zaś niedostatki raportu, może odmówić uzgodnienia, wskazując na brak istotnych w tym względzie informacji, mających wspomóc go w dokonaniu uzgodnienia, albo może dokonać uzgodnienia, we własnym zakresie oceniając okoliczności istotne dla dokonania uzgodnienia. Może przy tym wskazać na konieczność spełnienia określonych warunków służących zachowaniu ochrony zasobów i walorów środowiskowych. O ile zatem Minister Środowiska jest również organem odwoławczym od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wydawanej w pierwszej instancji przez wojewodę, o tyle organ ten nie może realizować swoich uprawnień instancyjnych w postępowaniu uzgodnieniowym. W szczególności Minister Środowiska nie może formułować zarzutów procesowych lub dowodowych wobec organu występującego o uzgodnienie, jak w postępowaniu odwoławczym. Przypisanie Ministrowi Środowiska obowiązku weryfikacji zakresu postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w postępowaniu o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, skutkowałoby przekroczeniem przez Ministra swoich uprawnień, jako organu uzgadniającego, czyniąc z postępowania uzgodnieniowego, postępowanie instancyjne wobec działań organu mającego wydać decyzję. W świetle powyższego, zarzuty skarżących dotyczące zakresu prowadzonego postępowania, wobec jedynie odcinka drogowego pn. obwodnica W., nie mogą być uwzględnione, skoro organ uzgadniający, w postępowaniu o uzgodnienie, nie może 4 Sygn. akt IV SA/Wa 1867/06 wykraczać poza złożony wniosek o dokonanie uzgodnienia. Minister Środowiska działał w granicach wniosku o uzgodnienie, natomiast ocena całości materiału dowodowego w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko spoczywała na Wojewodzie [...], jako organie wydającym w tym względzie decyzję. Za niezasadne należy zatem uznać również zarzuty, skierowane wobec organu uzgadniającego, o braku oceny kompletności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, skoro z akt wynika, iż organ uzgadniający, dostrzegając niedostatki sporządzonego raportu, dokonał we własnym zakresie oceny warunków wynikających z realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, określając w postanowieniu uzgadniającym konieczność podjęcia stosownych działań także po zakończeniu inwestycji, dla oceny jej oddziaływania na środowisko, aby na tej podstawie określić rodzaj i zakres dalszych środków koniecznych do podjęcia dla zminimalizowania negatywnego oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko. Niezasadne są także zarzuty skierowania zaskarżonego postanowienia do osób nie będących stroną w sprawie, skoro postanowienie skierowane zostało do osób działających w tym względzie jako ustawowi reprezentanci podmiotów (Burmistrz Gminy W.) lub będący wyznaczonymi pełnomocnikami stosownych podmiotów (pełnomocnik Z.). Brak powiadomienia skarżących przez Ministra Środowiska o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym na podstawie art. 10 §1 kpa, zarówno przed wydaniem postanowienia w pierwszej instancji, jak i przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, w uznaniu Sądu, nie skutkuje pozbawieniem skarżących możliwości czynnego udziału w postępowaniu, który skarżący realizowali poprzez m.in. skorzystanie z prawa przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, jak również prezentowania swoich argumentów w postępowaniu o wydanie decyzji, dla którego postępowanie uzgodnieniowe stanowi postępowanie incydentalne. Z akt wynika, iż skarżący uczestniczyli w obu postępowaniach prowadzonych przez Ministra Środowiska i otrzymali wydane przez ten organ postanowienia. Mogli zatem w ich toku zgłaszać stosowne wnioski i zarzuty. Możliwość przeprowadzenia zaś rozprawy administracyjnej, wskazana przez skarżących na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie dotyczy postanowień uzgadniających, lecz decyzji wymagających udziału społeczeństwa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.