IV SA/Wa 1874/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Prezydent W. ustalił - na wniosek R. W. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 6 szamb szczelnych do wysokości 2, 5 kondygnacji, na działkach powierzchni [...] m nr ew. [...] i [...] w obrębie[...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przed wydaniem decyzji przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Z analizy wynika, iż dominującą funkcją obszaru analizowanego jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa z towarzyszącymi zabudowaniami typu garaże wolnostojące i budynki gospodarcze. Ponadto z analizy wynika, iż planowana inwestycja będzie zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Wysokość obiektów w sąsiedztwie wynosi 2 kondygnacje ( 10 m). Wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszą w sąsiedztwie od 0,16 do 0,23. Dla terenu objętego wnioskiem przyjęto wskaźnik = ca 0,20. W analizie wskazano również, aby szerokość elewacji planowanego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej wynosiła max. 18, a spadek dachu 10-40 stopni. Zdaniem organu przeprowadzona analiza wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w przedmiotowej decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z przeprowadzonych uzgodnień. Pismami z dnia 18 czerwca 2007r. odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. K. i W. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołujący się wskazali na błędne ich zdaniem wyznaczenie linii zabudowy, niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Zdaniem odwołujących się organ wyznaczając linie zabudowy wziął pod uwagę garaż znajdujący się na końcu sąsiedniej działki, który jest samowolą budowlaną. Wyznaczenie linii zabudowy powinno odbywać się dla budynków i budowli o podobnym charakterze i sposobie użytkowania. Ponadto zdaniem odwołujących się postawienie trzech bliźniaczych budynków burzy ład architektoniczny okolicznej zabudowy albowiem na każdej działce znajduje się tylko jeden budynek mieszkalny wyjątek stanowi zabudowy działki na rogu ul. [...] j i [...] i wynika to ze specyfiki działki narożnej. Wszystkie budynki usytuowane są frontem do ulicy, a linia zabudowy nie przekracza połowy działki. Ponadto zdaniem odwołujących się działka na której ma być realizowana inwestycja jest działką leśna i nie została odlesiona. Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1, art. 127§ 1 i art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 122, poz. 593 ze zm.) i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. K. i W. Z. orzekło 0 utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy 1 zagospodarowania terenu, przy czym analiza sporządzona została przez mgr inż. arch. M. S. posiadającego uprawnienia urbanistyczne. Dokument ten zdaniem Kolegium jest opinią biegłego w rozumieniu art.84 k.p.a. i jest kompletny, logiczny oraz wyczerpujący. Ponadto z treści zebranych w sprawie dokumentów wynika, iż realizacja przedmiotowej inwestycji nie naruszy wymogu "ładu przestrzennego". Nadto Kolegium wyjaśniło, iż teren na którym ma być realizowana inwestycja oznaczony jest symbolem "Lz", który stosowne do treści § 68 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U 2001 Nr 38 poz. 454) oznacza grunty zadrzewione i zakrzewione. Pismem z dnia 2 sierpnia 2007r. K. W. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się merytorycznie od jego skargi, a skupiło się wyłącznie na treści sporządzonej w sprawie analizy. Nadal zdaniem skarżącego nie wyjaśniono, więc kwestii na jakiej podstawie i czy prawidłowo wyznaczono linie zabudowy, a z treści analizy nie wynika jak jest gęstość zabudowy na analizowanym terenie. Kolegium nie odniosło się również do zarzutu iż niezalegalizowana samowolna budowlana nie może stanowić podstawy do wydawania warunków zabudowy. Ponadto niedostatecznie organ wyjaśnił kwestię czy działka na której ma być realizowana inwestycja jest działką leśną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga K. W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy postępowania w tym przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz ,Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 96-97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując odwołanie K. W. naruszyło powyższą zasadę, ograniczając się w zasadzie do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanej przez organ pierwszej instancji. Tymczasem skarżący w swoim odwołaniu sformułował konkretne zarzuty pod adresem decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007r. i obowiązkiem Samorządowego Kolegium jako organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przy uwzględnieniu zarzutów odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia, iż przeprowadzona w sprawie analiza zagospodarowania wyznaczonego obszaru z racji sporządzenia jej przez uprawnioną do tego osobę jest rzetelna , wyczerpująca i tym samym nie podlega podważeniu. Podkreślić trzeba, iż stosownie do treści art. 80 k.p.a. to właśnie do organu administracji publicznej należy ocena czy dana okoliczność została udowodniona - na podstawie całokształtu materiału dowodowego. A zatem nawet w przypadku sporządzenia dokumentu - analizy przez uprawnioną do tego osobę organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest zwolniony z obowiązku dokonania jej oceny na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego. Jednocześnie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji ( art. 107 § 3). Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 68, stwierdzono, że: "ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym bez ich wyspecyfikowania, a następnie próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania". Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Tym samym stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.