IV SA/Wa 1876/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Agencji [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia danych z ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] stycznia 2009 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz skarżącej Agencji [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1876/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], zwany dalej "Inspektorem", uchylił decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosty W., zwanego dalej "Starostą", w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] m. Z. i orzekł o wykreśleniu w rejestrze gruntów dla dziatek nr nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] m. Z. wpisu Agencja [...] oraz wykreślania użytku Bi a wpisaniu Ls. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Agencja [...], zwana dalej "Agencją", wniosła o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości poprzez wprowadzenie zmiany polegającej na wpisaniu Agencji jako dysponenta oraz zmiany użytków z Ls na Bi. Na podstawie dowodów załączonych przez Agencję do wniosku zaktualizowano dane zawarte w ewidencji obrębu [...] miasta Z. dla przedmiotowej nieruchomości wpisanej w jednostce rejestrowej [...], poprzez wprowadzenie zmiany polegającej na przeniesieniu wymienionych działek do jednostki rejestrowej [...] z wykazaniem właściciela Skarbu Państwa, dysponenta Agencji [...] oraz zmianie użytku gruntowego z "Ls" na "Bi", Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa D., zwanego dalej "Nadleśnictwem", z dnia [...] września 2008 r. Starosta postanowił zaktualizować dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków poprzez przywrócenie wpisów w następujący sposób: 1. Wykazanie dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 5.9001 ha obrębu [...] m. Z. zarządcy Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. i wykreślenie dysponenta Agencji [...] z pozostawieniem właściciela Skarb Państwa, 2. Wpisanie użytków gruntowych Ls (lasy) zamiast Bi (inne tereny zabudowane) w działkach ewidencyjnych nr nr: [...] o powierzchni 2,3456 ha, [...] o powierzchni 2,8044 ha, [...] o powierzchni 0,0215 ha, [...] o powierzchni 0, 1033 ha, [...] o powierzchni 0,2895 ha, [...] o powierzchni 0,3358 ha. Agencja reprezentowana przez pełnomocnika złożyła odwołanie od decyzji Starosty. Rozpatrzywszy odwołanie zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] września 2009 r., Inspektor stwierdził, że w dniu [...] sierpnia 2005 r. organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków dokonał zmian podmiotowych i przedmiotowych w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Zmiany podmiotowe polegały na dopisaniu do wykazanego w rejestrze gruntów właściciela Skarbu Państwa Agencji jako dysponenta tymi działkami. Natomiast zmiany przedmiotowe polegały na zmianie użytku Ls na użytek Bi. Jako zgłaszającego zmianę wykazano Wydział Geodezji, a jako rodzaj dokumentu stanowiący podstawę zmiany podmiotowej "inny dokument" a zmiany przedmiotowej - opracowanie [...]. Przedmiotowych zmian dokonano w związku z wystąpieniem Agencji z dnia [...] kwietnia 2005 r. o zmianę zapisu w ewidencji gruntów z lasów i gruntów leśnych na tereny zabudowane bądź różne, z jednoczesnym ujawnieniem Agencji jako reprezentanta Skarbu Państwa. Do swego wystąpienia Agencja załączyła szereg dokumentów. W dniu [...] września 2008 r. do Starosty wpłynęło pismo Nadleśnictwa z wnioskiem o wycofanie dokonanych zmian i przywrócenie wpisów poprzednich. W piśmie tym podniesiono, że Wydział Geodezji nie był uprawniony do zgłaszania zmiany, ponieważ na podstawie art.4 ustawy o lasach lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządzają Lasy Państwowe. W piśmie wskazano również, że Nadleśnictwo jako ustawowy zarządca gruntu leśnego Skarbu Państwa nie wnosił o dopisanie dysponenta i nigdy w przeszłości nie wyrażało zgody na wpisanie Agencji jako dysponenta gruntu leśnego. Jednocześnie do pisma załączono kopię decyzji Ministerstwa Rolnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] stycznia 1976 r., na podstawie której anulowane zostały wszystkie decyzje dotyczące wyrębów drzewostanów i wprowadzenia zmiany uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania dla Ministerstwa Obrony Narodowej oraz kopię protokółu z dnia [...] maja 1976 r. przejęcia przez Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych terenów leśnych położonych na poligonie R. - Z. W ocenie Inspektora wprowadzenie w 2005 r. zmiany w ewidencji poprzez wpisanie Agencji jako dysponenta przedmiotowego gruntu, jak również wprowadzenie zmiany użytku na podstawie opracowania nazwanego bezpodstawnie gleboznawczą klasyfikacją gruntów wykonanego w oparciu o "protokół sprawdzenia klasyfikacji gruntów" na wniosek Agencji było nieuprawnione. Przytoczone w odwołaniu przepisy z zakresu ewidencji gruntów nie upoważniały organu prowadzącego ewidencję gruntów do wprowadzenia zmian bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. Celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami. Wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów nastąpiło bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, o którym stanowi §47 ust.3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Za uzasadniony natomiast należy uznać zarzut odwołującego się o wewnętrznej sprzeczności sentencji decyzji. Z uzasadnienia decyzji Starosty wynika również, że miała ona na celu przywrócenie wpisów sprzed zmiany wprowadzonej w 2005 r., które nie wykazywały Nadleśnictwa jako zarządcy przedmiotowych gruntów. W związku z powyższym wpis w rejestrze gruntów Lasów Państwowych należało uznać za nieuzasadniony. Skargę na decyzję Inspektora z [...] września 2009 r. wniosła Agencja, zarzucając jej naruszenieart.138§1 pkt 2 k.p.a., art.20 ust.1 i ust.2 pkt 1 oraz art.22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz.2027 z późn.zm.), §11 ust.1, §12 ust.1, §45, §46, §47 ust.3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454 z późn. zm.) w związku z art.2, 5, 6 i art.19 ust.1 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz.1711 z późn. zm.) oraz art.6, 7, 8, 10, 28, 61§1, 77§1, 107§1 i §3 w związku z art.140 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (w trybie art.136 k.p.a.) w sytuacji zamiaru wydania decyzji reformacyjnej, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w tym zarzutów Agencji podniesionych w odwołaniu od decyzji Starosty, nieprawidłowości i niekonsekwencje w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, uniemożliwienie skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w szczególności co do wskazania przesłanek wydania rozstrzygnięcia reformacyjnego (merytorycznego) o wykreśleniu wpisów w rejestrze gruntów dla przedmiotowych działek gruntu, nieumorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek podmiotu, który nie miał przymiotu strony, a tym samym wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm-zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone decyzję, podobnie jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 i art.107§3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestię wprowadzania zmian do ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy art.20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz przepisy §45, 46 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz.454), zwanego dalej "rozporządzeniem". W świetle postanowień §46 ust.1 rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Wspomniany §10 (ust.1 pkt 2 i ust.2) rozporządzenia wymienia właścicieli nieruchomości oraz osoby i jednostki organizacyjne, które władają nieruchomościami. Paragraf 11 (ust.1 i ust.2) rozporządzenia wymienia: użytkowników wieczystych gruntów, jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowe osoby prawne, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organy administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, osoby i jednostki organizacyjne, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 756, z 1999 r. Nr 60, poz. 636 i z 2000 r. Nr 45, poz. 531), Katalog podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o zmianę zapisów w ewidencji gruntów i budynków jest katalogiem zamkniętym. Zmiana w ewidencji gruntów i budynków, może zaś być dokonana jedynie z wniosku wymienionych osób i podmiotów lub z urzędu. Co oznacza, iż organ nie może łączyć tych dwóch trybów, zaś decyzja winna określać wprost czy zaskarżone postępowanie wszczęte było i prowadzone z urzędu czy też na wniosek strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1683/07, publ. LEK nr 424123). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Nadleśnictwa zawarty w piśmie z dnia [...] września 2009 r. Wydając decyzję pierwszoinstancyjną, Starosta uznał, że Nadleśnictwo jest zarządcą przedmiotowych nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa i w konsekwencji dokonał odpowiedniego wpisu w ewidencji. W świetle ustaleń Starosty należałoby zatem przyjąć, że Nadleśnictwo jest podmiotem wskazanym w §11 rozporządzenia, a zatem posiada legitymację do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zaktualizowania danych ewidencyjnych. Do odmiennych wniosków prowadzi zaskarżone rozstrzygnięcie odwoławcze, którym uchylono decyzję pierwszoinstancyjną oraz orzeczono merytorycznie, w tym nie dokonując w ewidencji wpisu o przysługiwaniu Nadleśnictwu statusu zarządcy nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, że przedmiotem postępowania ewidencyjnego było przywrócenie wpisów sprzed zmiany wprowadzonej w 2005 r., które nie wykazywały Nadleśnictwa jako zarządcy przedmiotowych gruntów. Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym nie zbadano w wyczerpujący sposób interesu prawnego Nadleśnictwa, tj. nie wyjaśniono, czy w postępowaniu tym Nadleśnictwu przysługuje status strony, wiążący się z posiadaniem uprawnień do nieruchomości. Jeżeli Nadleśnictwo nie legitymowało się takim statusem, to jego żądanie, wszczynające postępowanie w sprawie, winno zostać załatwione odmownie, a organ ewidencyjny winien rozważyć wszczęcie postępowania w kwestiach objętym tym żądaniem z urzędu. Podkreślić również należy, że w swoim odwołaniu od decyzji Starosty Agencja zawarła obszerną argumentację na rzecz tezy, że zmiana wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków w 2005 r. miała uzasadnienie zarówno w zakresie wskazania Agencji jako dysponenta mienia Skarbu Państwa, jak i w zakresie zmiany klasyfikacji gruntów. Organ odwoławczy odniósł się do tych twierdzeń jedynie w sposób bardzo ogólny, co nie pozwala na uznanie, że w postępowaniu administracyjnym w wyczerpujący sposób wyjaśniono stan faktyczny sprawy. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Starosta ponownie rozpozna wniosek Nadleśnictwa z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art,145§1 ust.1 lite, art.152 i art.200 p.p.s.a.