IV SA/Wa 1878/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...] zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażaleń Stowarzyszenia [...] (dalej: Stowarzyszenie) i fundacji [...] (dalej: Fundacja) uchylił postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2021 r. Nr [...], którym nadany został rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2021 r. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie hali technologiczno-magazynowej i nawy magazynowej hali sortowni dla potrzeb instalacji mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych i innych przy ul [...], na dz. ew. nr [...] obręb [...] w [...] m. [...], planowanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (inwestor). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Ww Spółka, pismem złożonym w dniu 23 września 2021 r. wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności powyższej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2021 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji dla planowanego ww przedsięwzięcia. Rozpoznając powyższy wniosek, mając na uwadze treść art. 108 k.p.a., organ zbadał wystąpienie wskazanych w nim przesłanek umożliwiających nadanie wnioskowanego rygoru. Prezydent wskazał, iż w jego ocenie inwestor uzasadnił swoje żądanie innym interesem społecznym lub wyjątkowo ważnym interesem strony. Podniósł bowiem, iż interes społeczny związany jest z koniecznością zagospodarowania odpadów komunalnych w [...], przy ograniczonej ilości zakładów i instalacji mających statut komunalnych. Istnienie na terenie miasta zakładu pozwoli na przetwarzanie odpadów wytwarzanych przez mieszkańców [...], bez konieczności ich transportu do instalacji zlokalizowanych na terenie całego kraju. Ograniczenie transportu odpadów poza teren miasta pozwoli na obniżenie kosztów ich przetwarzania oraz ograniczy obciążenie środowiska, co również leży w interesie społecznym mieszkańców [...]. Dodatkowy transport powoduje bowiem wprowadzanie do powietrza produktów spalania paliw, obciążenie dróg miejskich oraz zwiększa ryzyko powstawania szkód w środowisku na skutek np. wypadków drogowych, które mogłyby spowodować niekontrolowane uwolnienie odpadów do środowiska. A także, budowa przedmiotowej hali pozwoli na hermetyzację procesów prowadzonych w istniejącej instalacji, tym samym ograniczy emisję substancji do powietrza, w tym odorów. Jak również, zdaniem Prezydenta, inwestycja ta niewątpliwie pozwoli inwestorowi na dostosowanie instalacji do wymagań konkluzji BAT i co finalnie wpłynie na prowadzenie przedmiotowej działalności na poziomie wymaganym przez obowiązujące przepisy. Organ i instancji wskazał także, iż choć w istocie działalność spółki ma charakter komercyjny, to jednak w efekcie jej prowadzenia istnieje możliwość realizacji zadań publicznych zlecanych przez miasto, w zakresie zagospodarowania odpadów wytwarzanych na jego terenie. Wobec treści powyższego postanowienia zarówno Stowarzyszenie [...] jak i fundacja [...] wniosły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenia, uznając, iż żądanie nadania powyższej decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności było niczym nieuzasadnione. Rozpoznając ww zażalenia SKO, powołując się na art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko podniosło, iż z założenia decyzja środowiskowa określa wyłącznie środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Nie uprawnia ona natomiast do wykonania danej inwestycji jak np. rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych. Decyzja ta nie podlega też egzekucji. Dlatego też skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie nadaje się do wykonania, nie można jej nadać rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 § 1 i 2 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem inwestor - [...] Sp. z o.o. wystąpiła do tut. Sądu ze skargą zarzucając naruszenie: - art. 108 § 2 k.p.a. w związku z art. 71 ust 1 i 2 pkt. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (uooś) poprzez błędną ich wykładnię oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności; - art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nierzetelny oraz błędnie opisujący podstawy prawne uchylenia zaskarżonego postanowienia przy jednoczesnym pominięciu okoliczności faktycznych, istotnych z punktu widzenia podjęcia rozstrzygnięcia; - art. 138 § 1 pkt. 2 i 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sytuacji, kiedy nie zachodziły ku temu podstawy, a postępowania nie można było uznać za bezprzedmiotowe. W związku z powyższym skarżąca Spółka w pierwszej kolejności wniosła o: - uwzględnienie przez SKO, w zakresie swojej właściwości, niniejszej skargi w całości w terminie 30 dni od jej otrzymania w ten sposób, że uchyli zaskarżone postanowienie w całości i orzeknie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2021 r., a w przypadku nieuwzględnienia niniejszego żądania o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uznając, że wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca Spółka przypomniała przebieg postępowania i min. wskazała, iż w swoim wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności szeroko i szczegółowo uzasadniła przedmiotowe żądanie wykazując, że zachodzą przesłanki, które zgodnie z art. 108 §1 k.p.a., stanowią podstawę wydania orzeczenia w przedmiocie nadania decyzji rygoru. Z tym stanowiskiem zgodził się też Prezydent [...], który, analizując wniosek skarżącej złożony w tym zakresie oraz wszystkie okoliczności faktyczne i prawne istotne przy jego rozpoznaniu, uznał przedmiotowe żądanie za w pełni uzasadnione. W konsekwencji powyższego podważanym postanowieniem nadał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2021 r. rygor natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się natomiast do stanowiska SKO w [...] wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, skarżąca podniosła, iż rozpoznając wniesione zażalenia organ odwoławczy, w świetle obowiązujących przepisów, błędnie uznał brak podstaw do nadania decyzji środowiskowej (jako niewykonalnej) rygoru natychmiastowej wykonalności. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, poza argumentacją w postaci twierdzenia, że przeszkodą nadania wnioskowanego rygoru jest fakt, iż nie podlega ona wykonaniu oraz egzekucji, nie zawierało żadnych innych wyjaśnień ani odwołania do przepisów uooś (poza art. 71 ust. 1 i 2 tej ustawy) czy orzecznictwa sądów administracyjnych, które w kontekście stanu sprawy mogłoby zostać uwzględnione i potwierdzałoby taki sposób pojmowania przepisów k.p.a. oraz uooś. W ocenie skarżącej Spółki, zaskarżone postanowienie wydane zatem zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz stoi w sprzeczności z materialnymi podstawami przyznania prawa do wykorzystania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w świetle obiektywnych, wskazanych we wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach okoliczności, stoi w sprzeczności z przepisami prawa, praktyki administracyjnej oraz orzecznictwa sądów administgrycjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy w realiach sprawy zaistniały przesłanki do nadania nieostatecznej decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż uzyskanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem szeregu innych decyzji i pozwoleń, w tym pozwolenia na budowę, czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta pełni rolę swoistej promesy względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, a określone w niej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. Decyzja środowiskowa określa przy zachowaniu jakich warunków może zostać zrealizowana inwestycja, aby nie stanowiła nadmiernego zagrożenia dla środowiska i aby takie zagrożenia zminimalizować. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia to akt administracyjny konstytutywny o charakterze związanym, choć posiadający pewne cechy uznaniowości, nakładający na adresata zarówno uprawnienia, jak i obowiązki, niewywołujący skutków w innych dziedzinach prawa, niewykonalny, o osobowo-rzeczowym charakterze. Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Zgodnie zaś z § 2 ww przepisu - rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Sąd też wskazuje, iż okoliczności uzasadniające nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności muszą być co najmniej uprawdopodobnione. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna pomimo tego, że nie jest ostateczna. Instytucja ta dotyczy zatem wykonalności decyzji nieostatecznych. W przypadku gdy decyzja natychmiast wykonalna staje się ostateczna, nie obowiązują już żadne ograniczenia w jej wykonaniu. Tym samym nadanie rygoru na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji i w takiej też sferze pozostaje aktualne kontestowanie prawidłowości zastosowania owego rygoru (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1134/09, LEX nr 597140). Generalnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wbrew twierdzeniu SKO, przyjmuje się, że co do zasady nie ma przeszkód by nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadać rygor natychmiastowej wykonalności (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2169/11, LEX nr 1152144; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 851/13, LEX nr 1568457). Mimo niewątpliwie niewykonalnego jej charakteru, może jej zatem zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności (III OSK 3704/21). Stanowisko te w pełni akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie. Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej przedmiotowego rygoru natychmiastowej wykonalności, przewidziane art. 108 § 1 k.p.a., należy do organu, który tak jak w tej sprawie, na wniosek inwestora - skarżącej Spółki, stwierdził, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], ich wystąpienie. Fakt, że decyzja jest niewykonalna, nie stanowi okoliczności uniemożliwiającej nadania wnioskowanego rygoru. Z uwagi jednak, iż organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu nie wypowiadał się co do meritum zagadnienia, a które było przedmiotem dywagacji organu I instancji - Prezydenta [...], niezbędnym jest uchylenie powyższego postanowienia SKO w [...] celem ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy wniesionych zażaleń, co do zasadności stanowiska Prezydenta w przedmiocie wystąpienia, w okolicznościach niniejszej sprawy, kwestionowanych przez Stowarzyszenie i Fundację przesłanek. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy zgodnie z punktem drugim sentencji wyroku.