IV SA/Wa 1880/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. i J. P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych oraz stacji auto gazu i myjni. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Organ pierwszej instancji w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestorów – E. i M. S., dokonał ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych oraz stacji auto gazu i myjni, położonej w miejscowości A. na działkach oznaczonych numerem geodezyjnym [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. rozpatrując odwołanie B. i J. P. wskazało, że nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia warunków zabudowy, w drodze decyzji, wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Na terenie Gminy A. obejmującym nieruchomość, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, do dnia podjęcia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z przepisu art. 61 ust. 1 powyższej ustawy, wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ podkreślił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy określa akt wykonawczy do ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia wykonawczego, w celu ustalenia ww. wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ administracji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zobligowany jest wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek inwestora, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powyższej ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej bądź katastralnej stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym przepisy rozporządzenia wprost definiują pojęcie "obszaru analizowanego", przez co należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania oraz pojęcie "cech zabudowy i zagospodarowania terenu" - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, organ wskazał, że analiza urbanistyczna jest prawidłowa. Wynika z niej, iż do analizy obszaru funkcjonalno - przestrzennego przyjęto i wyznaczono granice na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 500 teren wokół przedmiotowej nieruchomości. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości do 50 m, z uwagi, że planowana budowla nie zmienia funkcji terenu i stanowi uzupełnienie infrastruktury technicznej i urządzeń. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie przesłanki, wynikające z powyżej przytoczonych przepisów, umożliwiających organowi pierwszej instancji ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Rozstrzygnięcie spełnia wymogi określone przez ustawodawcę w art. 54 powyższej ustawy, określa rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji uwzględnił uwagi Kolegium z decyzji z dnia [...] czerwca 2013 roku, ograniczając się do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie stacji paliw płynnych, stacji auto gazu i myjni, a nie jak poprzednio adaptacji istniejącego budynku na budynek socjalno - biurowy i sklep, co stanowiło podstawę do uchylenia poprzedniej decyzji Wójta Gminy A. nr [...] z dnia [...] maja 2012 roku. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ drugiej instancji wskazał, iż decyzja w zakresie ustalenia warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a jej wydanie bądź też odmowa wydania jest ściśle regulowana przepisami prawa. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wskazują, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz nie można uzależnić wydania decyzji w tym zakresie od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Za bezzasadny organ drugiej instancji uznał zarzut skarżących, którzy stwierdzają, iż kwestionowana decyzja narusza ich interesy i bezpieczeństwo bowiem obok projektowanych dystrybutorów paliw będzie waga samochodowa, obok zbiorniki paliw, a następnie w odległości kilku metrów jest transformator, co również stwarza dla nich niebezpieczeństwo. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest jednym z etapów zmierzających do realizacji inwestycji, zatem ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta regulacją prawa budowlanego. Natomiast w kwestii usytuowania obiektu budowalnego rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Powyższe oznacza, iż podnoszone przez skarżących w odwołaniu zarzuty mogą mieć ewentualnie wpływ na wynik postępowania zmierzającego do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu skarżących dot. sprzeczności zaskarżonej decyzji z wymogami ochrony środowiska, to organ podkreślił, że Wójt Gminy A. wydał decyzję z dnia [...] września 2009 roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych oraz stacji autogazu, w której określił uwarunkowania do realizacji planowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. i J. P. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w sprawie nadal nie wzięto pod uwagę zasad dobrego sąsiedztwa oraz nie uwzględniono obecnego zagospodarowania działek nr ew. [...]. Działka nr ew. [...] zabudowana jest silosami zbożowymi (9 sztuk) i suszarnią. Ponadto na tej działce jest skład nawozów, waga samochodowa, wjazd i wyjazd dla pojazdów oraz parking. Działka ta jest zabudowana całkowicie. Ponadto na działkach [...] zlokalizowane są budynki, magazyny, skład węgla, złomu, materiałów budowlanych oraz budynek dla zwierząt. Zdaniem skarżących organ wydający decyzje nie analizował aktualnego stanu działek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. P.. Postanowienie jest prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Wyjaśniając motywy wyroku rozstrzygającego niniejszą sprawę należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 964/11 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania. Zasadniczą kwestią jest więc to, czy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2013 r. została wydana zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w cytowanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011 r. Zgodnie bowiem z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie. Innymi słowy, w przypadku gdy sprawa po raz drugi rozpoznawana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - po uchyleniu decyzji i wydaniu nowego orzeczenia - Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku (wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2007 r., I SA/Kr 988/06, M. Podatkowy 2007/8/3). Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 ppsa, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r., I SA/Wa 1597/06, LEX nr 320090). W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 219-225). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 964/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie właściwe określenie na mapie obszaru analizowanego i przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu pod kątem zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności należy precyzyjnie podać łączną powierzchnię terenu przeznaczonego pod realizację tego przedsięwzięcia oraz ustalić dopuszczalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, z uwzględnieniem istniejącej zabudowy tego terenu, przeznaczonej do zachowania, dając temu wyraz w wynikach analizy. Wymaga nadto określenia obowiązująca linia zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia. Skutkiem uprawomocnienia się wyroku, którego uzasadnienie zawierało powyższe wskazania, był obowiązek objęcia przez organ odwoławczy kompleksową oceną i rozstrzygnięciem tych kwestii, które zostały dotychczas pominięte w toku rozpoznania sprawy na etapie postępowania administracyjnego, a także uzasadnienia decyzji zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] kwietnia 2013 r. przytoczyło w uzasadnieniu treść przepisów art. 59 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślając, że analiza została przeprowadzona prawidłowo i spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie odnosząc powyższego do spełnienia przez organ wytycznych wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 964/11. Przede wszystkim podkreślić należy, że wbrew zaleceniom Sądu organ pierwszej instancji nie przeprowadził poprawnej analizy bowiem na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano (nie zaznaczono) granic obszaru objętego analizą urbanistyczną, jedynie w analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu (załączniku nr 3) wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości do 50 m. Ponadto wbrew zaleceniom Sądu organ pierwszej instancji w analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu nie podał łącznej powierzchni terenu przeznaczonego pod realizację tego przedsięwzięcia, wskazał jedynie łączną powierzchnię działek nr ew. [...]. Ponadto organ określając wskaźnik powierzchni projektowanej zabudowy do powierzchni działki, nie uwzględnił istniejącej zabudowy tego terenu przeznaczonej do zachowania. Organ nie opisał stanu zagospodarowania działek, co ma istotne znaczenie w kontekście zarzutów skargi. Nie uzasadnił również wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Nie wiadomo dlaczego wskaźnik ten wynosi 0,3. Organ nie przedstawił, które działki sąsiednie przyjął do porównania. Zdaniem Sądu wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji gdyż nie pozwalają stwierdzić czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Nieuwzględnienie przez organy obu instancji wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/WA 964/11 przy kształtowaniu treści wydanych w sprawie niniejszej przez te organy decyzji świadczy o wydaniu ich z naruszeniem przepisu art. 153 ppsa. Wobec stwierdzenia naruszenia, przy wydaniu zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji, treści art. 153 ppsa Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił obie decyzje jako wadliwe.