IV SA/Wa 1888/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność paragrafu 14 punkt 4 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie pierwszym niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miejskiej w D. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1888/11 UZASADNIENIE I. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. M. K. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") w trybie uregulowanym w art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn.zm.), dalej "ustawa o samorządzie (...)", skargę na uchwałę Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Rady Miejskiej w D. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy D., stanowiącego załącznik do tej uchwały (dalej odpowiednio: "skarga na regulamin", "Rada", "Gmina") w części dotyczącej §6 pkt 2 ppkt 1 oraz §14 pkt 4 regulaminu. II. Uzasadniając w skardze żądanie stwierdzenia nieważności przywołanych wyżej postanowień regulaminu, wynikające z ich sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz.2008 z późn. zm.), dalej "ustawy o utrzymaniu czystości (...)" skarżący podniósł w szczególności, co następuje: 1. Przepis §6 pkt 2 ppkt 1 regulaminu stanowi, że właściciel nieruchomości zabudowanej zobowiązany jest do przyłączenia na swój koszt obiektów budowlanych do sieci sanitarnej już istniejącej w tym rejonie (w odległości nie większej niż 50 metrów od granicy działki) - w terminie nie dłuższym niż 1 rok od dnia wejścia w życie regulaminu. Przedmiot regulacji regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie określa w sposób wyczerpujący art.4 ust.2 pkt 1 - 8 ustawy o utrzymaniu czystości (...). Rada gminy nie ma zatem umocowania do zawierania w regulaminie norm odnoszących się do innych aniżeli wyszczególnione w przywołanym przepisie zagadnienia. Naruszenie tego ograniczenia stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i narusza zasady prawidłowej legislacji zawarte w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz.908), co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (w skardze powołano dwa wyroki sądów administracyjnych). Postanowienie regulaminu dot. przyłączenia do sieci wykracza poza kompetencje Rady w związku z wykroczeniem poza przedmiot regulacji art.5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...). Z art.5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...) wynika obowiązek przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, ale nie obowiązek przyłączenia w określonym terminie (w niniejszej sprawie: w terminie jednego roku) nieruchomości zabudowanej, zasiedlonej i wyposażonej przed wybudowaniem kanalizacji. Określenie w regulaminie terminu na dokonanie przyłączenia do sieci kanalizacyjnej na własny koszt poza granicą działki uznać należy za modyfikację przepisu ustawy i przekroczenie kompetencji ustawowych. 2. Przepis §14 pkt 4 regulaminu stanowi, że dowody uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych właściciel nieruchomości jest zobowiązany przechowywać przez okres dwóch lat. Nałożenie na właścicieli nieruchomości tego rodzaju obowiązku nie znajduje podstaw w ustawie o utrzymaniu czystości (...). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 145/11) podnosi się, że w świetle art.4 ust.2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości (...) w kwestii pozbywania się odpadów regulamin może określać jedynie częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów, natomiast nic ponadto. III. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie w związku z niewykazaniem przez skarżącego naruszenia własnego interesu prawnego, ewentualnie o oddalenie skargi, podnosząc że legalność kwestionowanych przez skarżącego postanowień regulaminu nie budzi zastrzeżeń. W ocenie Rady obydwa zakwestionowane przez skarżącego postanowienia regulaminu odnoszą się w sposób bezpośredni do obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skargę w niniejszej sprawie należało uwzględnić w części, albowiem tylko w części zarzuty podniesione przez skarżącego zasługują na uwzględnienie. Obrazując całokształt uwarunkowań prawnych, w których doszło do rozpatrzenia niniejszej skargi przez Sąd, podkreślić należy co następuje: Skarga niniejsza wniesiona została w trybie uregulowanym w art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do art.147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza jego nieważność. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym sankcją nieważności skutkuje naruszenie prawa o charakterze istotnym. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów. V. Skarżący spełnił zasadniczy warunek formalny, niezbędny do wniesienia skargi do sądu, tj. pismem datowanym na [...] października 2011 r. i w tej dacie doręczonym organowi, wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa. Skarga wniesiona została w terminie, o jakim mowa w art.53 § 2 p.p.s.a. Została bowiem wniesiona w terminie 60 dni od doręczenia Radzie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie skarżący nie otrzymał odpowiedzi (skierowana do Sądu skarga wpłynęła do Rady w dniu [...] listopada 2011 r.). Skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi do Sądu, albowiem uznać należy, że regulamin narusza jego interes prawny w rozumieniu art.101 ust.1 ustawy o samorządzie (...), czego nie należy jednakże automatycznie (bez wnikliwej oceny) utożsamiać z niezgodnością regulaminu z przepisami prawa. Źródłem interesu prawnego skarżącego jest przysługujące skarżącemu prawo własności jednej z nieruchomości położonych na terenie Gminy, a zatem prawo własności nieruchomości, do której automatycznie odnosi się regulamin. Regulamin narusza interes prawny skarżącego w tym sensie, że nakłada na każdego właściciela nieruchomości położonej na obszarze Gminy, a zatem również i na skarżącego określone obowiązki związane z utrzymaniem porządku i czystości w Gminie, ustalając tym samym w formie władczej sposób wykonywania przez skarżącego - w określonym przedmiotem regulaminu zakresie - uprawnień do korzystania z własnej nieruchomości. Wykazanie przez skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny upoważnia Sąd do dokonania merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Przedmiotem tej kontroli jest dokonanie oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w sposób zgodny z zakresem umocowania Rady, wynikający z przepisów prawa. VI. Przy wskazanej wyżej kontroli Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę stan prawny, który obowiązywał w dacie uchwalenia przez Radę kwestionowanego obecnie regulaminu ([...] marca 2006 r.). Z art.4 ust.1 ustawy o utrzymaniu porządku (...) wynika, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i jako taki przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Taki akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 349285). Granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy wyznacza art.4 ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości (...). Szczegółowe określenie przez wskazany przepis treści, jakie powinny się znaleźć w regulaminie wskazuje, że regulamin ten ma charakter wykonawczy i dopełniający w stosunku do ustawy o czystości (...) w gminach. Taki charakter regulaminu określa sposób oceny poprawności legislacyjnej wydanego przez radę gminy aktu, w szczególności rzutuje na ocenę, czy nie został on wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Kierując się przywołanymi wyżej przesłankami należy stwierdzić, że nie ma wystarczających podstaw do zakwestionowania legalności §6 pkt 2 ppkt 1 regulaminu. Dokonując oceny takiej legalności należy stwierdzić, że przepis art.5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia regulaminu stanowił, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z kolei w świetle art.5 ust.7 ustawy o utrzymaniu czystości (....) w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Z zestawienia cytowanych przepisów wynika zatem, że obowiązujące w dacie uchwalenia regulaminu ustawodawstwo nakładało na każdego właściciela nieruchomości obowiązek przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej, chyba że dana nieruchomość była wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zapewnienie utrzymania czystości i porządku nie mogło natomiast nastąpić (w sytuacji, w której istnieje sieć kanalizacyjna) poprzez wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych (szambo). Niewywiązanie się przez właściciela nieruchomości z obowiązku wynikającego z cytowanego przepisu obligowało właściwy organ administracji publicznej do nakazania w drodze decyzji administracyjnej wykonania tego obowiązku przez właściciela. Kwestionowany przez skarżącego §6 pkt 2 ppkt 1 regulaminu w istocie powtarza normę ustawową, precyzując jedynie, że: (-) przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej następuje na koszt właściciela nieruchomości, (-) obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej już istniejącej w rejonie tej nieruchomości powstaje w sytuacji, w której sieć ta znajduje się w odległości nie większej niż 50 metrów od granicy działki, (-) przyłączenie ma nastąpić w terminie nie dłuższym niż 1 rok od dnia wejścia w życie regulaminu. Odnosząc się do akcentowanej przez skarżącego niedopuszczalności określania w regulaminie terminu na wykonanie obowiązku przyłączania do sieci należy stwierdzić, że wprawdzie istotnie przepisy ustawy o utrzymaniu czystości (...) nie zawierały w tym zakresie bezpośredniego upoważnienia, niemniej analiza postanowień regulaminu w zestawieniu z analizą uregulowań ustawowych prowadzi do wniosku, że zastrzeżenie terminu w regulaminie działa na korzyść właścicieli nieruchomości. Cytowane wcześniej przepisy art.5 ustawy o utrzymaniu czystości (...), tj. ust.1 ust.1 pkt 2 w związku z ust.7 wskazują bowiem wyraźnie, że właściwy organ jest uprawniony do egzekwowania obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci, co oznacza że po stwierdzeniu w postępowaniu administracyjnym jego niewykonania, jest zobowiązany do nakazania jego wykonania w formie decyzji administracyjnej. Nakazanie wykonania przedmiotowego obowiązku, jak i jego ewentualne wyegzekwowanie w drodze postępowania egzekucyjnego odbywa się w trybie przepisów k.p.a. oraz przepisów egzekucyjnych. Tym samym, w razie podjęcia przez organ, wyłącznie w oparciu o regulacje ustawy o utrzymaniu w czystości (...), nie zmodyfikowane, czy też nie uzupełnione regulaminem, działań zmierzających do spowodowania wykonania przez właścicieli nieruchomości obowiązków wynikających z art.5 ustawy, właścicielom tym nie przysługiwałby żaden okres ochronny, podobny do tego, jaki został przewidziany w kwestionowanym regulaminie. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że gdyby nie ustalanie rocznej karencji - okresu ochronnego organ, o którym mowa w art.5 ust.7 ustawy o utrzymaniu czystości (...), byłby uprawniony, bezpośrednio na podstawie przepisów ustawy, do niezwłocznego egzekwowania od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy obowiązku przyłączenia do sieci. Rozwiązanie przyjęte przez Radę, odraczające termin wymagalności obowiązku, jest zatem rozwiązaniem działającym na korzyść właścicieli. W ocenie Sądu nie budzi ono zastrzeżeń odnośnie jego legalności, stanowiąc uzasadnione doprecyzowanie sposobu wykonania ustawowych obowiązków właścicieli nieruchomości, nie deformujące istoty tych obowiązków, a w szczególności nie nakładające na właścicieli dodatkowych obciążeń. Sąd podziela natomiast zastrzeżenia skarżącego odnośnie legalności §14 pkt 4 regulaminu, podzielając stanowisko, że art.4 ust.2 pkt 1—8 ustawy o utrzymaniu porządku (...) nie upoważnia rady gminy do nakładania w regulaminie obowiązku przechowywania przez określony czas dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych. Rozwiązanie takie, nakładające na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki musiałoby mieć wyraźną podstawę ustawową. W braku takiej podstawy kwestionowane postanowienie regulaminu należy uznać za wydane z przekroczeniem przez Radę ustawowego upoważnienia, a zatem podlegające wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności regulaminu w stosownym zakresie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonego regulaminu w części dotyczącej §14 pkt 4 tego aktu. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego przez Radę Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.