IV SA/Wa 1897/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2004 r. [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] (M.) w zakresie przypisania im funkcji M1-U (strefa mieszkaniowo-usługowa); 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części tekstowej oraz graficznej w zakresie dotyczącym działek o nr ewidencyjnych: [...] i [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt. 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412 i Nr 111, poz. 1279, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 14, poz. 124, Nr 100, poz. 1085, Nr 115, poz. 1229 i Nr 154, poz. 1804 oraz z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984 i Nr 130, poz. 1112 – dalej jako "ugp") poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w stosunku do działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] położonych w miejscowości M. Na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda wniósł stwierdzenie nieważności uchwały w ww zakresie. W odpowiedzi na skargę organ przyznał, że plan miejscowy gminy M. nie spełnia ww warunków i wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270), cytowanej dalej jako ppsa. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 134 § 1 ppsa, wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, a nie jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Skarga Wojewody została wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 594) , dalej jako "usg". Jak stanowi art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru, którym jest właściwy wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 usg organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może jednak zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie plan miejscowy został uchwalony w 2004r. Zasadnie przyjęto w skardze, że uchwalenie planu miejscowego powinno być dokonane w oparciu o przepisy poprzedzającej ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 647) ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie przystąpienia do sporządzania i uchwalania planu (art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ocena zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie z jednoczesnym zastosowaniem przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu, jeżeli ustawa do nich odsyłała. Konieczność stosowania przepisów odrębnych wynikała z postanowień ww ustawy. Mianowicie zgodnie z art. 9 ust. 1 mającej zastosowanie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało uwzględniać postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Takimi przepisami odrębnymi były i są m.in. przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 poz. 1205). Jak stanowił art. 10 ust. 1 pkt. 8 uzg, w zależności od potrzeb w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należało ustalić szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organ właściwy w sprawie sporządzania planu zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 4 uzg miał obowiązek uzgodnienia projektu planu, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Jeżeli na obszarze objętym planem miejscowym stwierdzono występowanie gruntów leśnych, to w związku z dyspozycją ww przepisów zastosowanie miały przepisy przywołanej już ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wg ich brzmienia z daty uchwalania planu. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ww ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa wymagało uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W stosunku do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymagana była zgoda Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1-5, następowało na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W toku kontrolowanej procedury planistycznej organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, a zatem nie był uprawniony do dokonania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do fragmentu leśnego położonych w gminie M. działek o wymienionych wyżej numerach ewidencyjnych. Przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. doszło zatem do naruszenia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w omawianym zakresie, pomimo istnienia takiego obowiązku. Naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 uzg według treści art. 27 ust. 1 uzg powodowała nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten mówi o naruszeniu zasad sporządzania planu, przez co należy rozumieć sprzeczność z przepisami prawa materialnego określającymi te zasady, dotykające meritum planu, interpretowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej gminy przez uprawnione do tego organy. Odsyłał on wprost do art. 18 ustawy, a zatem naruszenie którejkolwiek z wymienionych tam zasad zgodnie z intencją ustawodawcy musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Nadto, naruszenie zasad określonych w art. 18 miało skutkować nieważnością stosownych postanowień planu niejako "z automatu" czyli bez odniesienia do cechy naruszenia określonej w art. 28 obecnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który mówi o "istotnym naruszeniu trybu postępowania". Nie budzi przy tym wątpliwości, że nawet w świetle obowiązujących obecnie przepisów omawiane uchybienie należałoby zakwalifikować jako "istotne" naruszenie trybu postępowania przy uchwalaniu planu. Konsekwencją braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne jest stwierdzenie nieważności postanowień planu w żądanym przez Wojewodę zakresie. Wymienione w skardze nieruchomości stanowiły grunty leśne, zatem bez stosownej decyzji - w planie miejscowym mogły być przeznaczone jedynie na takie cele. Tymczasem w podlegającym kontroli planie z naruszeniem prawa ich status określono jako "mieszkaniowo-usługowy" z oznaczeniem symbolem M1-U. Mając na uwadze przedstawiony wyżej stan prawny i okoliczności, jak również stanowisko samej gminy M. , która w żadnej mierze nie kwestionowała, iż doszło do omówionych wyżej uchybień należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej w wyroku części na podstawie art. 147 § 1 ppsa.