IV SA/Wa 19/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia (...) czerwca 2007 r., którym odmówiono dopuszczenia Stowarzyszenia O. do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy wielorodzinnej wraz z biurami, usługami, garażami i towarzyszącą infrastrukturą przy ul. (...) i ul. (...) w W. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść art. 31 § 1 K.p.a. Dalej wskazano, iż statutowym celem Stowarzyszenia jest podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektonicznych i urbanistycznych W. Inwestycja ma być realizowana na terenach poprzemysłowych nie posiadających walorów architektonicznych. Nie można wykazać w tej sytuacji interesu społecznego przemawiającego za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Stowarzyszenie O. (pod tą zmienioną nazwa zarejestrowane jest nadal stowarzyszenie używające wcześniej nazwy Stowarzyszenie O.) podniosło, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu byłby zasadny z uwagi na jego cele statutowe (powołane się na § 5 ust. 2 Statutu - "podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych miasta (...) W."). Stanowisko organu stanowi przejaw arbitralności, Organ uznał, iż art. 31 K.p.a. stanowi podstawę do całkowitej uznaniowości. Za udziałem Stowarzyszenia przemawia interes społeczny, chodzi bowiem o kształtowanie całkowicie nowej zabudowy znacznej części W. W interesie społecznym jest udział stowarzyszeń, gdyż w innym wypadku będą decydować wyłącznie urzędnicy i inwestorzy. Dla terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołano się na poglądy wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 2060/07. 2 Sygn. akt IV SA/Wa 19/08 Wskazano, iż z treści postanowień organów obu instancji nie wynika czemu odmówiono udziału Stowarzyszenia w postępowaniu (są one lakoniczne). Organy nie zwróciły się o zajęcie dodatkowego stanowiska przez wnioskodawcę, co prowadziło do naruszenia art. 11 § 1 K.p.a., w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia wskazał, iż autorami statutu Stowarzyszenia nie byli legislatorzy lecz zwykli jego członkowie. Intencją ich było aby Stowarzyszenie mogło uczestniczyć w tego typu sprawach. Przyznał, iż teren inwestycji nie ma szczególnych walorów architektonicznych obecnie, jednak kwestię trzeba rozważać pod katem spójnej koncepcji zagospodarowania szerszej przestrzeni architektonicznej miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Wynikającą, z K.p.a. zasadą jest udział w postępowaniu administracyjnym jego stron, przy czym pojęcie strony definiuje sam Kodeks (art. 28 K.p.a.). Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których udział nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny, przy czym warunkiem udziału organizacji jest to aby mieściło się to w jej celach statutowych. Trzeba mieć na uwadze, iż udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuacje prawną jego faktycznych stron (możliwość dostępu do akt - art. 73 w zw. z art. 31 § 3 K.p.a., możliwość wniesienia środków odwoławczych - art. 127 w zw. z art. 31 § 3 K.p.a., co może wpływać na termin załatwienia sprawy decyzją ostateczną itp.). Powyższe uwarunkowania przesądzają, iż skoro udział organizacji społecznych stanowi wyjątek od zasady oraz ma to jednocześnie wpływ na sytuacje procesową faktycznych stron w sprawie, przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Sygn. akt IV SA/Wa 19/08 Stowarzyszenie żądało dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, w wyniku realizacji którego, dojdzie do zabudowy określonego terenu. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, w przypadku zrealizowania przedsięwzięcia, skutkuje ukształtowaniem określonego układu architektonicznego co wynika z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, iż przedsięwzięcie ma być realizowane na terenie poprzemy słowy m który, jako taki nie miał dotąd wartości architektonicznych. W tej sytuacji udziału Stowarzyszenia w postępowaniu nie może uzasadniać cel statutowy jego działalności, jakim jest "zachowanie walorów" urbanistycznych czy architektonicznych. Bowiem pojęcie "walor" oznacza cechę korzystną. Natomiast niesporne jest, iż brak jest dotychczas pozytywnych cech zabudowy, które należałoby zachować na terenach, gdzie ma być zrealizowane przedsięwzięcie. Bez znaczenia w sprawie musi pozostać okoliczność, iż być może intencją członków Stowarzyszenia był także aktywny udział organizacji w sprawach związanych z kształtowaniem właściwego ładu architektonicznego na terenach podlegających zabudowie (patrz stanowisko pełnomocnika k. 58), co niewątpliwie może mieć wpływ na ogólną estetykę miasta. Mając jednak na uwadze, iż przesłanki udziału organizacji społecznych w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco, aktualnie sprecyzowane cele statutowe Stowarzyszenia wyłączają generalnie jego udział na prawach strony w sprawach administracyjnych dotyczących kształtowania nowej zabudowy na terenach nie mających dotąd walorów architektonicznych. Nie można wprawdzie wykluczyć, iż w pewnych przypadkach nowa zabudowa na terenach nie mających szczególnych walorów urbanistycznych lub architektonicznych będzie oddziaływać wprost i bezpośrednio na walory zabudowy na terenach sąsiednich, mających wartość architektoniczną bądź urbanistyczną. Jednak wykazanie tego rodzaju okoliczności, gdy sama inwestycja ma być realizowana na terenach nie mających szczególnych walorów musi obciążać w praktyce zainteresowaną organizację społeczna. Powinny być one zgłoszone w toku postępowania przez taką organizację, trudno bowiem przyjąć aby obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia, czy aby nie istnieją przesłanki udziału organizacji społecznej w postępowaniu, obciążał organ administracji publicznej, nie zaś konkretne stowarzyszenie, którego cele statutowe miałyby być 4 Sygn. akt IV SA/Wa 19/08 realizowane m.in. poprzez udział w procedurze administracyjnej. Z kolei, ze względu na brak możliwości rozszerzającej interpretacji przesłanek udziału organizacji społecznej w postępowaniu, nie jest możliwe zaakceptowanie stanowiska, prezentowanego na rozprawie przez pełnomocnika Stowarzyszenia, iż każda zabudowa ma określony wpływ na ład architektoniczny stąd jego ochrona przemawia za udziałem organizacji społecznej w każdym postępowaniu w sprawie warunków zabudowy (co w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy terenów, dla których nie przyjęto miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). O ile celem konkretnego stowarzyszenia jest ochrona określonych walorów architektonicznych walory te muszą być wstępnie wykazane. Udziału w konkretnym postępowaniu nie uzasadnia ochrona walorów hipotetycznych. Brak związku przedmiotu konkretnego postępowania z celami statutowymi Stowarzyszenia wyłączał możliwość jego dopuszczenia na prawach strony do udziału w postępowaniu a więc nie było potrzeby ustalenia istnienia przesłanki interesu społecznego, który przemawiałby za ewentualnym udziałem organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu. Należy jedynie wskazać, iż błędny jest pogląd prezentowany w skardze, jakoby interes społeczny przemawiał w każdym przypadku za udziałem organizacji społecznych, zainteresowanych ogólnie rozumianym kształtowaniem ładu przestrzennego w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy tzn., gdy dla konkretnego terenu nie przyjęto miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile pogląd taki podzielałby prawodawca, ustanowiłby stosowne regulacje procesowe, w myśl których udział tego typu organizacji byłby niejako automatyczny w przypadku zgłoszenia chęci uczestnictwa. Rozwiązania tego rodzaju przyjęto np. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) odnośnie udziału organizacji, których statutowym celem jest ochrona środowiska w sprawach dotyczących pewnej kategorii przedsięwzięć (kryterium jest w tym przypadku konieczność sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zaś ocena przesłanki interesu społecznego - patrz art. 3 pkt 16, art. 33 ust. 1 i art. 53 ustawy). O ile, w odniesieniu do decyzji dotyczących kształtowania ładu przestrzennego, nie ma analogicznych regulacji, trzeba uznać, iż przesłanka interesu społecznego przemawiającego za udziałem w postępowaniu musi być rozważana w każdej sprawie 5 Sygn. akt IV SA/Wa 19/08 indywidualnie, przy uwzględnieniu konkretnych realiów i uwarunkowań danej sprawy. Ciężar wykazania istnienia okoliczności uzasadniających udział organizacji w konkretnym przypadku spoczywa, jak wcześniej wskazano na wnioskodawcy. Jeszcze raz bowiem trzeba podkreślić, iż skoro udział organizacji społecznych w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków innych podmiotów jest wyjątkiem od reguły oraz ma wpływ na sytuację prawną tych podmiotów, przesłanki udziału organizacji społecznych w postępowaniach muszą być interpretowane w sposób ścisły. Należy wskazać, iż nie ma wystarczającej analogii pomiędzy sprawą będącą przedmiotem orzekania w sprawie niniejszej oraz w sprawą o sygn. akt IV SA/Wa 2060/07. Bowiem w przywoływanej w skardze sprawie Sąd uznał, iż udział stowarzyszenia w konkretnym przypadku uzasadniają jego cele statutowe odnosząc się do kwestii ochrony terenów zielonych (zabudowa miała dotyczyć tego rodzaju terenu). Przedmiotem rozważań Sądu był zakres zadań wynikających z innego, wskazanego w statucie, celu działania organizacji niż mające znaczenie w sprawie niniejszej. Nie sporne jest (co stwierdził organ I. instancji i nie zostało zakwestionowane w postępowaniu odwoławczym ani na etapie skargi), iż w rozpoznawanej obecnie sprawie teren realizacji inwestycji nie może być kwalifikowany jako tereny zielone. Natomiast w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2060/07 kwestia możliwości występowania interesu społecznego w sprawach związanych z ochroną ładu architektonicznego i urbanistycznego została potraktowana marginalnie. Wskazano wyłącznie, iż za udziałem organizacji społecznych w konkretnych sprawach interes taki może przemawiać. Trafnie wskazano w skardze, iż organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie uchybiły wymaganiom zwrócenia się do wnioskodawcy o wykazanie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Uchybienie to dotyczy wyłącznie postępowania przed organem I. instancji. Wobec lakonicznego i ogólnikowego wniosku Stowarzyszenia, winien on zwrócić się o wskazanie konkretnych okoliczności uzasadniających dopuszczenie organizacji do udziału w przedmiotowej sprawie. Jednak należy stwierdzić, iż wskazane uchybienie pozostało bez wpływu na wynik sprawy. Bowiem z treści orzeczenia organu I. instancji wynikało, iż przesłanki udziału w konkretnej sprawie nie zostały wykazane. Wnosząc środki odwoławcze Stowarzyszenie wyraziło pogląd, podtrzymywany później na etapie 6 Sygn. akt IV SA/Wa 19/08 zaskarżenia orzeczenia, iż samo powiązanie merytoryczne pomiędzy przedmiotem orzekania (kwestia kształtowania ładu przestrzennego) a celami statutowymi Stowarzyszenia (przy założeniu rozszerzającej ich wykładni) uzasadnia jego udział w postępowaniu. Pomimo jasno sprecyzowanego stanowiska organów obu instancji, Strona skarżąca, ani na etapie postępowania odwoławczego ani wniesienia skargi, nie powołała konkretnych okoliczności, które wymagałyby rozważenia przez organy administracji, jako mogące uzasadniać jej udział w postępowaniu w konkretnej sprawie. Oznacza to, iż nietrafny jest zarzut skargi naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, co miałoby prowadzić do orzeczenia z naruszeniem zasad wynikających z art. 31 § 1 K.p.a. Stąd naruszenie przepisów postępowania przez organu I. instancji odnośnie obowiązku informowania stron o istotnych okolicznościach sprawy, jak i co do zapewnienia jej udziału w postępowaniu (art. 9 i 10 K.p.a.), nie miały wpływu na wynik sprawy, Stwierdzenie tych uchybień nie może więc prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, co wynika a contr ario z art, 145 §1 pktl lite ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Natomiast nie trafny jest zarzut jakoby orzeczenia organów obu instancji w sprawie były wydane z uchybieniem wymogu ich właściwego uzasadnienia. Wprawdzie Strona zauważa trafnie, iż uzasadnienia te były stosunkowo lakoniczne, co oznacza zwięzłe. Przywołano w nich jednak w sposób zrozumiały istotne przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekając w sprawie (wymagania wynikające z art. 107 §. 3w zw. z art. 126 K.p.a.). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.