IV SA/Wa 1900/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., zwany dalej "Dyrektorem", utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...], zwanego dalej "Starostą", z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego wykonania urządzenia wodnego na działkach [...] położonych w R. w trybie art.64 a ustawy Prawo wodne. Relacjonując przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, Dyrektor wskazał, co następuje. Stowarzyszenie [...], zwane dalej "skarżącym", wystąpiło do Starosty z wnioskiem o wszczęcie na podstawie art.64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz.2019 z późn.zm.) postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego na działkach nr ewid. [...] położonych w R. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że regulacja zawarta w art.64a Prawa wodnego nie daje staroście kompetencji do nakazywania rozbiórki urządzenia wodnego, co znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Starosta wskazał również, że sprawa nielegalnego wykonania umocnienia brzegu jeziora [...] przekazana została do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W zażaleniu na postanowienie Starosty skarżący podniósł, że wprawdzie z art.64a Prawa wodnego nie wynika umocowanie Starosty do orzekania w przedmiocie rozbiórki, jednakże Starosta jest uprawniony do żądania wykonania tego obowiązku na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Starosta powinien przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i ewentualnej rozbiórki urządzenia wodnego. Rozpatrzywszy zażalenie skarżącego od postanowienia Starosty, Dyrektor utrzymał to postanowienie w mocy. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Dyrektor wskazał, że niniejsza sprawa nie dotyczy wykonania urządzenia wodnego, lecz prac w wodach, o których mowa w art.9 ust.2 pkt 1 c Prawa wodnego, do których stosuje się przepisy dotyczące urządzeń wodnych i na prowadzenie których wymagane jest także pozwolenie wodnoprawne. W tym przypadku nie mają zastosowania zarówno przepisy dotyczące rozbiórki, jak i legalizacji urządzenia wodnego, które są ze sobą ściśle powiązane. Dyrektor wskazał na art.62 ust.2 Prawa wodnego, art.2 ust.2 pkt 2 oraz art.67 ust.1 Prawa budowlanego, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. z 2004 r. Nr 198, poz.2043 z późn.zm.). W konsekwencji powyższego organem właściwym w sprawie wydania decyzji o ewentualnym wstrzymaniu robót oraz rozbiórce niezakończonej realizacji obiektu budowlanego, jak też egzekucji wydanej decyzji administracyjnej jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego, jako organu właściwego, Starosta przekazał przedmiotową sprawę. W skardze na decyzję Dyrektora skarżący podniósł w szczególności, że w ramach postępowania administracyjnego Starosta powinien ustalić, czy inwestor obowiązany był uzyskać pozwolenie wodnoprawne dla przedmiotowych robót, a w przypadku stwierdzenia tego obowiązku wydać nakaz likwidacji wykonanego urządzenia. Do Starosty, który w tym wypadku jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym należy przesłanie zobowiązanemu pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku rozebrania urządzenia wodnego, a jeśli to nie skutkuje – zastosowanie przewidzianych w ustawie egzekucyjnej środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (praktycznie wchodzi w rachubę grzywna w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze na koszt i ryzyko zobowiązanego). Również art.162 ust.1 Prawa wodnego wskazuje starostę jako organ kompetentny w sprawie usuwania zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej w przypadkach działań zagrażających środowisku. Deponowanie odpadów w wodach jeziora [...] i jego zasypanie na terenie obszaru Natura 2000 należy uznać za działanie zagrażające środowisku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 i art.107§3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżone orzeczenie Dyrektora, wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia od postanowienia organu I instancji, ma niewłaściwą formę procesową. Dyrektor wydał bowiem decyzję administracyjną, nie zaś postanowienie. Z formalnego punktu widzenia powyższe należy traktować jako uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, niemniej jest to uchybienie nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, ani nie pogarszające sytuacji procesowej stron postępowania. Uchybienie to nie było zatem przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny organów orzekających w niniejszej sprawie było to, czy organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami mogą podjąć w oparciu o art.64a Prawa wodnego kroki prawne zmierzające do wyegzekwowania od sprawcy ingerencji na działkach nr ewid. [...] położonych w R. usunięcia skutków tej ingerencji. Zgodnie z art. 64a ust.1 Prawa wodnego zakład, który wykonał urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest obowiązany do jego rozebrania na własny koszt. Zgodnie z art. 64a ust.1 ustawy jeżeli wykonane urządzenie wodne, o którym mowa w ust. 1, nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art.63, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, po przedłożeniu przez właściciela tego urządzenia dokumentów, o których mowa w art. 131, może wydać decyzję o legalizacji urządzenia, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art.64a ust.3. opłata, o której mowa w ust. 2, stanowi dochód budżetu państwa. W świetle powyższych uregulowań istotną kwestią do wyjaśnienia w niniejszej sprawie było to, czy na przedmiotowych działkach doszło do wykonania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego. W ocenie Sądu powyższa okoliczność nie została przez organ odwoławczy wyjaśniona w sposób wyczerpujący. Przeprowadzenie takich wyjaśnień wymagało bowiem dokonania przez organ odwoławczy oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych tj. w szczególności protokołu oględzin sporządzonego w dniu [...] lutego 2009 r. oraz materiału fotograficznego. Brak takiej oceny powoduje, że ogólnie sformułowane twierdzenie organu, że na przedmiotowych działkach nie doszło do wykonania urządzenia wodnego w rozumieniu art.9 ust.1 pkt 19 Prawa wodnego, ale do wykonania prac w wodach, o których mowa w art.9 ust.2 pkt 1 c ustawy, uznać za niewystarczające. Potrzeba przeprowadzenia konkretnych ustaleń w powyższym zakresie wynika z faktu, że analiza art.9 ust.1 Prawa wodnego, tj. przepisu definiującego urządzenie wodne prowadzi do wniosku, że w poszczególnych przypadkach mogą wystąpić trudności w ocenie, czy doszło do wykonania urządzenia wodnego, czy też do wykonania robót w wodach. W art.9 ust.2 Prawa wodnego stwierdza się bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych, rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także poldery przeciwpowodziowe, kanały i rowy, b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych, c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska, i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. Powyższy katalog nie jest zatem katalogiem zamkniętym, a przykładowym (zawiera sformułowanie "w szczególności"). W tej sytuacji ustalenie przez organ, że dana ingerencja w kształtowanie zasobów wodnych nie jest wykonaniem urządzenia wodnego wymaga wskazania konkretnych podstaw faktycznych takiej kwalifikacji. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że zgodnie z art.9 ust.2 pkt 1 c Prawa wodnego ustawy przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do obiektów budowlanych oraz robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią lub w wodach. W ocenie Sądu organ odwoławczy przyjął zbyt ogólną tezę, że art.64a Prawa wodnego nie stosuje się do prac w wodach. Podkreślić należy, że w nauce prawa wyodrębnia się trzy grupy sytuacji - w zależności od uzyskiwanego rezultatu - odpowiedniego stosowania przepisów prawa. Do pierwszej grupy należą te, w których odpowiednie stosowanie polega na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji. Do drugich zaliczono te, w których odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami. Wreszcie trzecia grupa obejmuje te przepisy, które ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle stosowane. Skoro przepis art.64a ust.1 Prawa wodnego reguluje kwestie rozebranie urządzenia wodnego, a zatem doprowadzenia do takiego stanu, jaki istniał przed wykonaniem tego urządzenia, to w ocenie Sądu brak wystarczających podstaw do kategorycznego wykluczenia, aby odpowiednie stosowanie art.64a ustawy do robót w wodach obejmowało również doprowadzenie do stanu istniejącego przed wykonaniem robót. Organ odwoławczy takiej ewentualności nie rozważył. W konkluzji stwierdzić należy, że w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy, jak też nie rozpatrzono we wszechstronny sposób materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Jednocześnie organ odwoławczy nie dokonał oceny prawidłowości ocen prawnych zawartych w postanowieniu Starosty. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko odnośnie wykładani art.64a Prawa wodnego zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II OW 11/09. W uzasadnieniu postanowienia wskazano w szczególności, że starosta a nie organ nadzoru budowlanego jest właściwy w sprawach wydawania, ograniczania i cofania pozwoleń wodnoprawnych (art. 140 ust. 1 i 3 ww. ustawy). Oczywiste jest w świetle regulacji art. 64a Prawa wodnego, że organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest jednocześnie właściwym do ewentualnej legalizacji urządzenia wodnego wykonanego bez takiego pozwolenia. To wskazuje na zamiar ustawodawcy powierzenia staroście do wykonania całokształtu spraw związanych z rozstrzyganiem o bycie prawnym urządzeń wodnych wymagających pozwolenia wodnoprawnego. Zasada racjonalnego ustawodawcy nakazuje domniemywać, że nie było jego celem powierzenie rozstrzygania w tego samego typu sprawach dwóm różnym organom. Nie sposób byłoby przecież zaakceptować sytuacji, w której o legalizacji określonych prac stanowiących przedmiot regulacji Prawa wodnego rozstrzygałby starosta, ale o braku takiej możliwości i związanych z tym skutkach prawnych inny organ. Jeżeli tak to trzeba uznać, iż mimo braku regulacji expressis verbis wskazującej organ właściwy do podjęcia określonych działań prawnych organem tym jest starosta. Zgadzając się co do zasady z twierdzeniem, że kompetencji organu administracji publicznej nie można domniemywać i że winna ona być wyraźnie w prawie określona, zauważa, że w niniejszym przypadku chodzi nie o domniemywanie istnienia w prawie określonej kompetencji, a o jej "przypisanie" konkretnemu organowi, co jeśli nie zostało wyraźnie uregulowane, musi być wywiedzione z systemu obowiązującego prawa. W ocenie Sądu konsekwentne zastosowanie wskazanych wyżej założeń prowadzi do wniosku, że organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami umocowane są do orzekania na podstawie art.64a ust.1 Prawa wodnego w formie decyzji administracyjnej, rozstrzygając o obowiązkach podmiotów wskazanych w tym przepisie. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 495/09 (wyrok ten dotyczy wprawdzie trybu wprowadzania zmian do ewidencji gruntów i budynków, niemniej zawarte tam rozważania o kompetencji organów administracji do wydawania decyzji administracyjnych mają walor uniwersalny) decyzje administracyjne stanowią podstawową formę działania organów administracji publicznej i w związku z tym są podstawowym przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji pojęcia decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym jednak przyjmuje się zgodnie, że z postanowień art. 1 pkt 1 k.p.a. wynika, iż decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, wydanym w postępowaniu toczącym się przed tym organem w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej rozstrzygnięcie. Nie budzi też wątpliwości, że decyzja administracyjna może zostać wydana tylko na podstawie przepisu prawnego zawierającego normy powszechnie obowiązujące (co w oczywisty sposób wynika z art. 7 Konstytucji i art. 6 i art. 107 k.p.a.).Artykuł 104 § 2 k.p.a. stanowi, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dlatego za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). Jak wiadomo, normy prawa materialnego regulują treść i formę wykonywania administracji publicznej. To przepisy prawa materialnego zatem powinny określać formę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Analizując bieżące ustawodawstwo, nietrudno zauważyć, że ustawodawca za pomocą różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego; stanowi na przykład wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej, albo nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, lecz wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające tu wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. W szczególności w tej ostatniej sytuacji należy w każdym wypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63). W konkluzji powyższego wskazać należy, że w postanowieniu organu I instancji dokonano wadliwej wykładni art.64a ust.1 Prawa wodnego. Uchybienia tego nie dostrzegł organ odwoławczy. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Dyrektor ponownie rozpozna zażalenie skarżącego na postanowienie Starosty z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit a i c, art.152 i art.200 p.p.s.a.