IV SA/Wa 1904/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi V. A. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P.W. kwotę 247,60 (dwieście czterdzieści siedem 60/100) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług liczoną od kwoty 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją nr [...], z dnia [...] marca 2013 r., wydaną na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 5, art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 97 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 680) po rozpatrzeniu wniosku V. A. złożonego dnia 31 października 2011 r. postanowił: 1. rozpatrzyć wniosek jako oczywiście bezzasadny; 2. odmówić nadania statusu uchodźcy; 3. odmówić udzielenia ochrony uzupełniającej; 4. udzielić zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją powyższą objęte zostały również dzieci wnioskodawczyni: C. K. ur. [...] marca 1996 r., L. A. ur. [...] września 2003 r., A. A. ur. [...] września 2007 r., A. A. ur. [...] lipca 2012 r. Odwołanie od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie dotyczącym punktu 1 – 3 złożyła V. A. Rada do Spraw Uchodźców decyzją nr [...], z dnia [...] maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji, Rada do Spraw Uchodźców wskazała, że w dniu 31 października 2011 r. V. A., obywatelka G. deklarujący narodowość [...], złożyła wniosek o nadanie statusu uchodźcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nadania statusu uchodźcy Cudzoziemce została już wydana ostateczna decyzja administracyjna, tj. to jest decyzja Rady do Spraw Uchodźców nr [...] z dnia [...] września 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nr [...] z dnia [...] września 2011 r. o odmowie nadania statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej oraz wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Decyzja organu I instancji narusza zatem art. 16 § 1 k.p.a., gdyż ponownie rozważa te same okoliczności, które były już przedmiotem oceny w pierwszym postępowaniu. Należy również zauważyć, iż niektórym z tych okoliczności przypisuje podobny skutek jak w pierwszym postępowaniu, a innym zgoła inny. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w ogóle nie rozważył, w jakim zakresie prowadzone było wcześniejsze postępowanie oraz jakich okoliczności dotyczyło. Nie rozważył również, czy przedstawione w niniejszej sprawie okoliczności, stanowią nową podstawę wniosku. Odnosząc się z kolei do udzielenia zgody na pobyt tolerowany, organ odwoławczy wskazał, że obok wskazanych wyżej zarzutów organ I instancji naruszył również art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji nie oparł znacznej części swoich twierdzeń na żadnych dowodach. Nie przedstawił żadnych opracowań dotyczących mniejszości [...] w G. wskazujących ewentualne jej problemy z edukowaniem się w tym kraju. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie udowodnił postawionej tezy, iż dziecko pani V. A. przerwało naukę "z powodu prześladowań ze względu na narodowość [...] oraz doświadczaną przemoc fizyczną ze strony rówieśników". Jest to okoliczność, do której Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odniósł się już w pierwszym orzeczeniu w sprawie, a ponadto, jeżeli teza ta byłaby prawdziwa, to byłaby podstawą do nadania statusu uchodźcy, a nie zgody na pobyt tolerowany. Ponieważ w ocenie Rady, decyzja organu I instancji rażąco narusza przepisy prawa należało ją uchylić. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców rozpatrując ponownie sprawę powinien wziąć pod uwagę ustalenia ostatecznej w administracyjnym toku postępowania pierwszej decyzji administracyjnej w sprawie nadania statusu uchodźcy V. A. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] maja 2013 r. wniosła V. A. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Radę do Spraw Uchodźców wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie ciążącego na organie administracji publicznej obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego; 3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki zezwalające na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 4. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony, mimo że skarżąca odwołała się tylko od części decyzji dotyczącej rozpatrzenia wniosku jako oczywiście bezzasadnego - tj. odmawiającej nadania statusu uchodźcy i ochrony uzupełniającej, zaś decyzja w części udzielenia zgody na pobyt tolerowany nie została zaskarżona odwołaniem. W konsekwencji powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji - z uwagi na wydanie jej co najmniej z rażącym naruszeniem prawa - to jest uczynienie przez Radę do Spraw Uchodźców przedmiotem kontroli odwoławczej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zakresie nie zaskarżonym odwołaniem - to jest dotyczącym udzielenia zgody na pobyt tolerowany, ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca uzasadniła swoje stanowisko. Rada do Spraw Uchodźców w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. pełnomocnik Rady do Spraw Uchodźców wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż w zaistniałej sytuacji procesowej, gdy oba wnioski skarżącej są tożsame, Rada powinna była uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] maja 2013 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2013 r., którą postanowiono rozpatrzyć wniosek V. A. jako oczywiście bezzasadny, odmówić nadania statusu uchodźcy, odmówić udzielenia ochrony uzupełniającej, udzielić zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Kontrolując legalność wydanego rozstrzygnięcia, w pierwszym rzędzie należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 k.p.a. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z zapisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jak wynika z Komentarza aktualizowanego do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego Andrzeja Wróbla opublikowanego LEX/el., 2013, w zapisie tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05. LEK nr 198333). Nadal podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy "zakres postępowania wyjaśniającego", czyli "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 16 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego, w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien ocenić czy istnieje tożsamość wniosku skarżącej z dnia 27 października 2011 r. z wnioskiem z dnia 31 października 2011 r. i czy w związku z tym nie mamy do czynienia ze sprawą już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną. W ocenie Sądu, materiał dowodowy został zgromadzony w sprawie, a organ odwoławczy nie wykazał, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Kwestia ponownej oceny materiału dowodowego należy do kompetencji organu odwoławczego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy przedmiotowo i przedmiotowo ukształtowanym przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej (a zatem tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym) sprawy administracyjnej. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie, jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej, która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Oznacza to obowiązek rozpatrzenia sprawy także w części niezaskarżonej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 marca 2012 r., IISA/Kr 1211/11, Lex nr 1138522). Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, nie miał podstaw do ograniczenia przedmiotu swojego rozpoznania wyłącznie do tej części decyzji, która została objęta odwołaniem. Zasada dwuinstancyjności wymaga aby postępowanie odwoławcze miało charakter w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Oznacza to, że z jednej strony organ odwoławczy zobligowany był do ponownego rozpatrzenia sprawy (także w zakresie niezaskarżonym), a drugiej strony winien uwzględnić zakaz pogarszania sytuacji odwołującego się przy orzekaniu odwoławczym wyrażony w art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius). Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uznania za zasadne zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit. c, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 ww. ustawy.