IV SA/Wa 1905/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [..] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia O. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią parterów jako usług, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, drogami i elementami zagospodarowania terenu na działkach położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy M. m W.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji uznał, iż ogólnikowość zgłoszonego żądania przez Stowarzyszenie nie wskazuje jednoznacznie na związek "pomiędzy celami działania Stowarzyszenia a przedmiotem postępowania, do którego chce przystąpić na prawach strony w powiązaniu z interesem społecznym". Po rozpoznaniu zażalenia Kolegium utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy podnosząc, że Stowarzyszenie O. nie wykazało, jaki zachodzi związek pomiędzy celem statutowym tego Stowarzyszenia, a interesem społecznym, który uzasadniałby dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W szczególności, to że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest w granicach otuliny rezerwatu przyrody Jeziorka C. oraz w zasięgu systemu przyrodniczego miasta i granicy korytarza wymiany powietrza, samo przez się nie uzasadnia udziału tego Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu. Kolegium zauważyło, iż poza przytoczeniem powyższych okoliczności, Stowarzyszenie nie wykazało, dlaczego jego wstąpienie jest uzasadnione ze względu na cele statutowe. Za wykazaniem owego związku nie może przemawiać to, że "(...) postępowanie w sprawie budowy osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych w takim miejscu nie może być pozostawione jedynie w gestii urzędników i inwestorów". Zdaniem Kolegium, nie do przyjęcia jest takie uzasadnienie przestąpienia do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, które opierać ma się na tym, że ze względu na położenie terenu w Sygn. akt IV SA/Wa 1905/09 granicach otuliny rezerwatu przyrody Jeziorka C. oraz w zasięgu systemu przyrodniczego miasta i granicy korytarza wymiany powietrza, udział tej organizacji jest niezbędny. Organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy mógłby w takim przypadku bowiem podejmować rozstrzygnięcie w sposób dowolny. Stąd, w ocenie Kolegium, Stowarzyszenie nie wykazało związku pomiędzy celem statutowym, a interesem społecznym. Podane przez nie okoliczności są ogólne i nie pozwalają, zdaniem organu, na uchwycenie tego związku w taki sposób, aby możliwe było dopuszczenie Stowarzyszenia O. do przedmiotowego postępowania. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie O., zarzucając mu wydanie z naruszeniem art. 31 § 1 i 2 oraz art. 6 i 7 Kpa. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że organ błędnie zinterpretował przywołane postanowienie Statutu wnioskując, że dotyczy ono wyłącznie unikalnych walorów architektonicznych istniejącej zabudowy. Postępowanie o wydanie warunków zabudowy w zasadniczy sposób wpływa na kształtowanie nowej zabudowy na terenie dzielnicy, zatem wpływa na ogólnie rozumiane zachowanie walorów architektoniczno-urbanistycznych. Wbrew twierdzeniom organu w tym konkretnym postępowaniu ochronę walorów architektonicznych powinno się wiązać nie tylko z istniejącą już zabudową, lecz także z nową, która powinna być spójna z pozostałymi terenami miejskimi. Jedynie Stowarzyszenie daje możliwość zainteresowanym mieszkańcom udziału w toczącym się postępowaniu, a co za tym idzie przedstawiania interesu społecznego. W tej sytuacji, gdy w sposób nie budzący wątpliwości interes społeczny przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, zaskarżone postanowienie należy uznać - zdaniem skarżącego - za całkowicie pozbawione podstaw. Potrzeba dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu wynika z jego celów statutowych. Przemawia za tym także interes społeczny. Stowarzyszenie dopuszczane jest do udziału w bardzo wielu postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy na terenie W., a wydanie w tym przedmiocie postanowienia odmownego i jego utrzymanie w mocy przez Kolegium jest, zdaniem skarżącego, zachowaniem całkowicie bezzasadnym. W szczególności błędne jest twierdzenie organu odwoławczego, że ciężar dowodu w zakresie Sygn. akt IV SA/Wa 1905/09 spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, o których mowa w przepisie art. 31 Kpa obciąża wnioskodawcę. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że w interesie społecznym leży, aby zostały zachowane istniejące walory architektoniczno-urbanistyczne tej części miasta. Ponadto za dopuszczeniem przemawiają cele statutowe Stowarzyszenia, w szczególności cel określony w § 5 ust. 2 Statutu Stowarzyszenia, jakim jest "podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno-urbanistycznych miasta W.". Podsumowując skarżący stwierdził, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Teren inwestycji jest położony w miejscu, któremu należy zapewnić ochronę przed agresywną zabudową. Ponadto za uczestnictwem Stowarzyszenia w postępowaniu przemawia fakt, że dla obszaru, na którym jest położony teren inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określałby sposób zagospodarowania. Organizację społeczną, jaką jest Stowarzyszenie O. uznać zatem należy za stojącą na straży interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 27 lipca 2010 r. o oddalenie skargi wniósł uczestnik postępowania – M. SA Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 i w konsekwencji art. 107 § 3 Kpa, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia O. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych na Sygn. akt IV SA/Wa 1905/09 działkach położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy M. W.. Wskazać należy, że zgodnie z art. 31 § 1 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wobec tego rolą organów administracji jest ustalenie, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest pożądany ze względu na interes społeczny. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dnia [...] grudnia 2006 r. działając jeszcze pod poprzednią nazwą - Stowarzyszenie O.. Wniosek ten został rozpoznany dopiero w 2008 r., kiedy to Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił dopuszczenia już wówczas stowarzyszenia działającego pod nazwą Stowarzyszenie O.. W ocenie Sądu postanowienie to, a także utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadło z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia sprawy. Przedmiotem żądania organizacji i rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie jest wyłącznie udział organizacji "w postępowaniu", czyli w czynnościach podejmowanych pod kierunkiem właściwego organu administracyjnego, poprzedzających wydanie decyzji. Nie powstają w efekcie dla takiej organizacji skutki materialne, bo organizacja ma wypowiadać się w sprawie dotyczącej innej osoby. Organizacja społeczna powinna więc być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 niepubl.). Przede wszystkim należy mieć na względzie, że otrzymując wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny musi ocenić, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia Sygn. akt IV SA/Wa 1905/09 materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy, ryzykując nawet ewentualnym wydłużeniem czasu załatwienia sprawy, czy zwiększeniem nakładu pracy koniecznego do przygotowania decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie od momentu złożenia wniosku do chwili podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie nie poczyniono żadnych ustaleń, choćby wezwania Stowarzyszenia (wówczas O.) do nadesłania statutu i dokładne uzasadnienie wniosku. W ocenie Sądu ani Prezydent W. ani SKO w W. nie rozważyło w dostateczny sposób, czy udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu jest korzystny dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy oraz nie ocenił w sposób wystarczający spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek z art. 31 Kpa. Ponadto Sąd w aktach sprawy nie odnalazł Statutu Stowarzyszenia, na którym opierałby się organ I instancji przy orzekaniu w sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy Stowarzyszenie nadesłało aktualny statut dopiero na wezwania Naczelnika Wydziału Realizacji Urbanistycznej Biura Architektury w dniu [...] lipca 2008 r. (data prezentaty), a więc po wydaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. Należy nadto zauważyć, iż na organie spoczywał obowiązek wezwania Stowarzyszenia w trybie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia wniosku, jeśli przyjął, iż w sposób niewystarczający sprecyzowano istnienie związku pomiędzy celami Stowarzyszenia a interesem społecznym przemawiającym za jego udziałem w tym postępowaniu inwestycyjnym. Wystosowanie owego wezwania było szczególnie uzasadnione wobec faktu złożenia wniosku przez Stowarzyszenie jeszcze pod wcześniejszą nazwą, tuż przed zawieszeniem tego postępowania inwestycyjnego przez Prezydenta W.. Po podjęciu go Prezydent mimo, iż miał do czynienia ze Stowarzyszeniem o innej nazwie, nie dokonał wezwania, w trybie art. 64 § 2 Kpa. Pominął fakt, że wniosek o dopuszczenie z dnia [...] grudnia 2006 r. został sformułowany bardzo lakonicznie i wymagał stosownego uzupełnienia w nawiązaniu do celów statutowych tego Stowarzyszenia. W ocenie Sądu nie można zwolnić organu administracyjnego z ciężaru weryfikowania kwalifikacji merytorycznych zgłaszającej się do niego organizacji społecznej, z zastosowaniem art. 64 § 2 Kpa. Sygn. akt IV SA/Wa 1905/09 Na marginesie należy zauważyć, że Stowarzyszenie podejmując się roli "reprezentanta społecznego" powinno uprawdopodobnić, że jest przygotowane do wypełnienia tej roli oraz uprawdopodobnić i nie może poprzestać na przedstawieniu jedynie swoich celów statutowych. Organizacja społeczna zatem, o ile nie uczyni tego z własnej inicjatywy, to na żądanie organu administracyjnego winna uprawdopodobnić, że poprzez swój udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Takich wyjaśnień i ustaleń, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie przeprowadzono. W tym stanie rzeczy przedwczesne staje się rozstrzygnięcie, czy udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu jest zasadny. Winny ustalić to organy ponownie rozpatrujące sprawę w oparciu o statut Stowarzyszenia i złożone przez nie wyjaśnienia. W tym celu powinny wezwać Stowarzyszenie do wykazania, że jego udział w tym postępowaniu, w oparciu o cele statutowe, jest uzasadniony, bo przemawia za nim również interes społeczny. Wobec wskazanych okoliczności i ustaleń na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy.