IV SA/Wa 1907/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 5 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu H. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2018 r., [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala sprzeciw - W dniu [...] lutego 2017 r. H. C. (dalej "skarżąca"), złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku warsztatowego ślusarskiego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na zakład usługowo - krawiecki z zapleczem socjalno - biurowym na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. E. w Dzielnicy [...] [...]. Zarząd Dzielnicy [...] [...] decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2018r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. C., zarzucając że teren inwestycji nie posiada prawnego dostępu do drogi publicznej, gdyż możliwy jest on tylko przez działkę nr ew. [...] będącą własnością m.in. odwołującego. Podniósł także, że właściciele nie wyrażają zgody na dostęp do drogi publicznej dla działki nr ew. [...] przez ich działkę nr ew. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2018 r., [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że kwestią budzącą wątpliwości organu odwoławczego jest czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Kolegium wyjaśniło, że we wniosku inwestor wskazał, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr ew.[...]. Z wypisu z rejestru gruntu wynika, że działka nr ew. [...] stanowi współwłasność : C. A., C. M. i W. H. Podczas toczącego się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy pan C. i pani W. wyrażali zgodę na dostęp do drogi publicznej przez ich działki dla terenu inwestycji. W odwołaniu pan C. wskazał, że nie wyraża zgody na przejazd przez jego działkę. Kolegium przypomniało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w celu ustalenia warunków zabudowy teren inwestycji musi posiadać dostęp do drogi publicznej i dostęp ten musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Musi to być zarówno dostęp faktyczny jak i prawny, tj. wykazanie możliwości korzystania z dostępu do drogi publicznej. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie dostęp do drogi publicznej tj. ul. E. nie został wykazany przez inwestora. W aktach poza wcześniej udzieloną zgodą przez dwóch z trzech współwłaścicieli działki nr ew. [...] nie ma innych dokumentów potwierdzających zapewnienie tego dostępu dla działki nr ew. [...]. Ponadto nie przedłożono innych dokumentów (akt notarialny, wyrok sądu) wskazujących, że działka nr ew. [...] posiada dostęp do drogi publicznej chociażby w postaci służebności przejścia i przejazdu (przez jedną z działek sąsiednich). Konkludując Kolegium wskazało, iż ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji winien wyjaśnić bez wątpliwości, na podstawie dokumentów czy teren inwestycji tj. działka nr ew. [...] posiada dostęp do drogi publicznej (prawny i faktyczny). W przypadku nie wykazania tegoż warunku organ I instancji winien odmówić wydania warunków zabudowy w sprawie. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła H. C. i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: brak uwzględnienia dostępu do drogi publicznej od strony granicy A-F, który istnieje bez względu na aktualne zgody współwłaścicieli działki ew. [...]; brak uwzględnienia, że na działce istnieje budynek o przeznaczeniu użytkowym w postaci warsztatu ślusarskiego, co oznacza, że zapewniony jest dostęp do drogi publicznej i nie powinien on być przesłanką w kolejnym postępowaniu odnośnie zmiany sposobu użytkowania; brak respektowania praw nabytych przez posiadaczy działki ew. [...], który posiada już budynek o przeznaczeniu użytkowym, a w/w decyzja dotyczy tylko zmiany sposobu użytkowania tego budynku; niezapoznanie się przez organ z istniejącym stanem faktycznym i prawnym dotyczącym zabudowy i usytuowania działki nr [...] oraz znajdującej się na niej zabudowy, a także sąsiedztwa tej działki - w szczególności od innej drogi publicznej graniczącej z w/w działką, a położoną na granicy A-F oznaczonej na mapie, gdzie dojazd do działki [...] jest obecnie swobodny. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ pominął, że w chwili obecnej na granicy działki oznaczonej literami A-F na mapie będącej załącznikiem do decyzji wzdłuż przebiegu całego tego boku znajduje się dostęp do drogi publicznej. Ponadto analiza stanu faktycznego i prawnego nie została przez SKO w ogóle przeprowadzona. Gdyby organ II instancji taką analizę przeprowadził to w jego rozważaniach znalazłoby się ustalenie, że w obecnym stanie na działce znajduje się już budynek użytkowy, a co za tym idzie istnieje dostęp do drogi publicznej. Decyzja dotyczy jedynie zmiany sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, gdzie dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] jest już prawem nabytym przez posiadaczy działki nr [...]. Zdaniem skarżącej analiza dokonana przez organ byłaby odpowiednia względem działki "pustej", na której nie ma budynku użytkowego, który posiada dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w W. wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 t.j.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do regulacji zawartej w art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw – zwany "sprzeciwem od decyzji". Art. 64e p.p.s.a. stanowi zaś, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu kontrolowana decyzja kasatoryjna nie zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny na stronie internetowej centralnej bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Aby tego dokonać, należy ustalić jak rozumieć użyty w tym przepisie zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Objęta sprzeciwem decyzja odpowiada ww. kryteriom. Sąd podziela ustalenia i argumentację organu drugiej instancji, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące. Prawdą jest bowiem, że organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (nawet gdy decyzja ta dotyczy wyłącznie zmiany sposobu użytkowania) mają obowiązek każdorazowo zbadać czy ziszczone są przesłanki wymienione w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p.). Przepis ten wymaga, aby teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej. Przy czym w orzecznictwie dominuje pogląd, warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostęp do drogi publicznej będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren posiada dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni – jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej, lub pośredni – przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Brak takiego dostępu przesądza o konieczności wydania decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skoro zatem kwestia ta jest kwestią wątpliwą, organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję kasatoryjną, gdyż decyzja organu I instancji została wydana pomimo nie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, których wyjaśnienie ma wpływ na rozstrzygnięcie. Jak bowiem zasadnie wskazało Kolegium, akta administracyjne sprawy nie wykazują w sposób jednoznaczny, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przedstawionym powyżej. Stąd w okolicznościach omówionych w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia, nie mogło dojść do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przed organem odwoławczym. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2219/15, Lex Omega nr 2315542). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przytoczony wyżej pogląd prawny i wskazuje dodatkowo, że przywołany wyżej art. 64e p.p.s.a. stanowi wyraźnie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem jest zatem – z woli ustawodawcy – ograniczony. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty podniesione w sprzeciwie, albowiem odnoszą się one do merytorycznego stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151a § 2 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018.1302 t.j.).