IV SA/Wa 1910/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), dalej jako k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania M. B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] znak: [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie o jedną kondygnację budynku garażu z przeznaczeniem na cele usługowe (usługi medyczno - prawne) przylegającego od strony wschodniej do budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. – na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ ustalił, że decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] znak: [...] ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie o jedną kondygnację budynku garażu z przeznaczeniem na cele usługowe (usługi medyczno - prawne) przylegającego od strony wschodniej do budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Od decyzji tej odwołał się M. B. zarzucając jej naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez nieprawidłowe ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, - § 4, 5, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), - art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.. Obszernie uzasadniając podniósł, iż organ całkowicie dowolnie, w oderwaniu od przepisów ww. rozporządzenia oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił wskaźnik zabudowy, wysokość i linie zabudowy, jak i nie określił również dostatecznie geometrii dachu. Wskazał także, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadniania dla przyjęcia takich, a nie innych warunków zabudowy. W ocenie organu odwoławczego na uwzględnienie zasługuje tylko jeden z podniesionych zarzutów, a mianowicie zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim określonych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż organ pierwszej instancji nie dokonał poprawnej analizy materiału dowodowego w zakresie określenia geometrii dachu, co skutkowało wadliwym określeniem wymagań w tym przedmiocie. Według organu odwoławczego brak jest danych co do kąta nachylenia dachu, a poprzestanie na określeniu "Dla planowanej inwestycji dopuszcza się dach kalenicowy o małym nachyleniu połaci dachowej w nawiązaniu do dachu zasadniczej bryły budynku" nie jest wystarczające z punktu widzenia wymagań sformułowanych w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie powyższe jest według organu zbyt ogólnikowe co powoduje, że nie doszło do zgodnego z prawem ustalenia geometrii dachu. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż z tych względów należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji powinien dokładnie określić dane dotyczące geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). W skardze na decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6,7,8,10,11,107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno się znaleźć w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. zarówno pod względem jego konstrukcji, jak i zawartości merytorycznej. Skarżący wskazał, iż strona postępowania ma prawo poznać motywy rozstrzygnięcia, które winny przekonać ją co do trafności orzeczenia. Brak dostatecznej argumentacji i lapidarność uzasadnienia uniemożliwiająca przekonanie strony przesądza o istotnych wadach decyzji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się wyłącznie do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżącego analiza i ocena pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu winna znaleźć odzwierciedlenie w szerszym uzasadnieniu wydanej decyzji, nawet gdyby nie znalazły one uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący wskazał, iż organ odwoławczy wydając decyzję administracyjną w powyższym kształcie naruszył zasady określone w art. 6 i 7 k.p.a. tj. zasadę praworządności i zasadę prawdy obiektywnej, gdyż postąpił dokładnie odwrotnie niż wymagały by tego wskazane zasady. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie podniosło, iż szczegółowo uzasadniło swoje rozstrzygnięcie, przytaczając stosowne przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonując ich interpretacji, jak również cytując orzecznictwo sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innych naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływa na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a. Mając na względzie powyższą regulację Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, chociaż jej zasadność nie jest związana bezpośrednio z zarzutami w niej wskazanymi. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie o jedną kondygnację budynku garażu z przeznaczeniem na cele usługowe (usługi medyczno - prawne) przylegającego od strony wschodniej do budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce ew. nr [...] przy ulicy [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., którego naruszenia, zdaniem Sądu, dopuścił się organ, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosując wskazany przepis Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wskazując okoliczności jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Według oceny Sądu, powziętej po rozpatrzeniu sprawy, mimo, że zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, to mając na uwadze motywy jakimi kierowało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przy orzekaniu, decyzja ta zdaniem Sądu nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Kolegium uchylając zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta W. nie wskazało bowiem na konieczność wyjaśnienia fundamentalnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii, a mianowicie na konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji prawidłowej, rzetelnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, jak również koniecznym było uchylenie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, bowiem do naruszenia przepisów prawa procesowego doszło już na etapie procesowania przez organ I Instancji. Mianowicie Sąd stwierdza, że w toku postępowania w pierwszej instancji organ nie doprowadził do prawidłowego ustalenia i określenia tak istotnych dla zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego parametrów (oprócz podniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – geometrii dachu) również: 1) prawidłowego uzasadnienia dopuszczalności przekroczenia średniego dla analizowanego obszaru wskaźnika zabudowy – tj. parametru z § 5 cytowanego rozporządzenia, 2) § 4 wyżej wymienionego rozporządzenia w odniesieniu do przyjętej w decyzji linii zabudowy, 3) § 7 wskazanego rozporządzenia w odniesieniu do wysokości elewacji frontowej (z decyzji i z dołączonej do niej analizy wynika, że organ w ogóle nie badał wysokości budynków na obszarze analizowanym, a ograniczył się jedynie do badania ilości kondygnacji). Zważywszy powyższe uzasadnione jest stwierdzenie, że organ pierwszej instancji dowolnie (w oderwaniu od przepisów wskazanego rozporządzenia) określił powyższe parametry tj. wskaźnik zabudowy, wysokość budynku (nadbudowy), linię zabudowy, geometrię dachu. Powyższe skutkowało koniecznością, stosownie do art. 134 p.p.s.a., wyjścia poza granice skargi i uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji. Nie można odmówić również słuszności zarzutom skargi w przedmiocie naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 6, 7, 8, 10, 11, 107 § 3 k.p.a. Wskazać trzeba przede wszystkim, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa z zasad ogólnych wyrażonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego tj. w art. 6 (zasada legalności działania), art. 7 (zasady prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), art. 9 (zasada informowania stron), art. 10 (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu), art. 11 (zasada przekonywania). Z wspomnianej wyżej zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art. 11 k.p.a. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy również uznać zasadność zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak i nie ustosunkował się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, co ma odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym do wydanej decyzji. Organ drugiej instancji winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie a nie ograniczać się do rozpoznania jednego z zarzutów – naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl utrwalonego orzecznictwa NSA zaniechanie przez organy administracji publicznej uzasadnienia swoich decyzji, odnoszącego się do wszystkich zarzutów powoduje wadliwość tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa. Ponadto prowadzi to do wytworzenia u stron przeświadczenia, że organ załatwił sprawę bez uwzględnienia całokształtu okoliczności, a więc nierzetelnie. W tym stanie zaskarżona decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Kierując się powyższymi ocenami i przesłankami Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają wskazane przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wniosek o zwrot kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 zł stanowiącą uiszczony w sprawie wpis sądowy.