IV SA/Wa 1915/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2008 roku nr [...]; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych oraz kwotę 105,60 (sto pięć 60/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącego J. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1915/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Minister Gospodarki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku J.T. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] maja 2008r. Minister Gospodarki, po rozpatrzeniu wniosku J. T. z 21 kwietnia 2007r. nie stwierdził nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 1997r., która nie stwierdzała nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1951r., w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: D. Dokonując oceny decyzji z [...] marca 1997r. nie stwierdził by wydający ją organ, podejmując to rozstrzygnięcie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Według organu, Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości w zarządzeniu z dnia [...] lutego 1951r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem R. T. prawidłowo zastosował przepisy dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. RP Nr 21, poz. 67) w brzmieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 maja 1927r. J. T. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że "kumulatywne przesłanki (trwały bezruch i korzyści państwa z przejęcia) ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad drukarnią nie zachodziły realnie, a jedynie w antykapitalistycznej wyobraźni sprawców zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1951 r.", dlatego, że: drukarnia w momencie przejęcia nie działała zaledwie od kilku miesięcy, z powodu sztucznych trudności i szykan fabrykowanych przez monopolistycznego dostawcę papieru i w każdej chwili mogła podjąć ponownie produkcję w oparciu o alternatywne dostawy lub zmiany asortymentu, a nawet ograniczenia produkcji. Przedsiębiorstwo było więc w stałej gotowości do ponownego uruchomienia i w najmniejszym stopniu nie przedstawiało sobą drukarni zrujnowanej, chylącej się ku ruinie lub zdewastowanej, druga przesłanka ustanowienia przymusowego zarządu państwowego również nie istniała, gdyż interes państwa nie odniósł najmniejszych korzyści z przejęcia drukarni, IV SA/Wa 1915/10 jako że po jej zagrabieniu nigdy nie podjęto próby jej uruchomienia. Brak należytego uzasadnienia decyzji o przejęciu nie może być dzisiaj traktowany zaledwie jako uchybienie, gdyż obnażał prawdziwy brak możliwości przywołania jakichkolwiek korzyści dla ówczesnego totalitarnego państwa. Minister Gospodarki ocenił, że nie ma podstaw do zmiany decyzji i decyzją z [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie wydane w I instancji. W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2008 r. Minister stwierdził, że organ orzekający podejmując rozstrzygnięcie z [...] marca 1997 r. na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustalił, że drukarnia była nieczynna i nic nie wskazywało na jej uruchomienie. W odniesieniu do drugiej przesłanki - interesu Państwa, organ uznał, że spełniona była również i ta przesłanka. Zasadność tego stanowiska nie została wprawdzie należycie uzasadniona w treści decyzji, jednak brak ten jest naruszeniem proceduralnym, które nie ma charakteru rażącego, zatem nie skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu wyżej powołanego przepisu nie zostało uznane także podnoszone przez wnioskodawcę błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Takie naruszenie może stanowić podstawę do domagania się przywrócenia terminu. Organ wskazał, że w decyzji z [...] maja 2008 r. nie badał czy Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości wydając zarządzenie z [...] lutego 1951 r. prawidłowo zastosował przepisy dekretu o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, gdyż było to przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją z [...] maja 1997r. Przedmiotem oceny na podstawie art. 156 K.p.a. była wyłącznie decyzja z [...] marca 1997r. Minister Gospodarki wydał swe rozstrzygnięcie w oparciu o całość materiału dowodowego, dokonując jego oceny w świetle przepisów dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, a także zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy normą prawa, a treścią rozstrzygnięcia. Treść decyzji nie przeciwstawia się przepisom na podstawie których została wydana. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że przy wydawaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 48/09 oddalił skargę J. T. na decyzję Ministra Gospodarki z [...] listopada 2008 r. Zdaniem Sądu decyzja z [...] marca 1997r. nie IV SA/Wa 1915/10 narusza w sposób rażący prawa. Podnoszone zarzuty przez skarżącego są merytoryczną polemiką z rozstrzygnięciem Ministra Gospodarki z [...] marca 1997r. popartą argumentacją, iż winna być stwierdzona nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1951 r. Organ wydając decyzję z [...] marca 1997 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego dokonał oceny i wykładni tego aktu uznając, że zachodziły podstawy do wydania tegoż zarządzenia. Prawidłowość wykładni przepisów dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.) mogła być dokonana w trybie zwyczajnym, w ramach kontroli instancyjnej. W niniejszym postępowaniu organ badał czy zaskarżona decyzja organu rażąco naruszała przepis art. 156 K.p.a. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od ww. wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1531/09 uchylił wyrok z dnia 8 kwietnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA wskazał, iż dopuszczalne jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej lub odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Do tej decyzji ma też zastosowanie art. 156 §1 K.p.a. Dalej NSA wywodził, że w orzecznictwie sądowym przyjęta jest jednolita wykładnia art. 1 pkt 3 dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz, 67 ze zm.) - zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. Sąd podkreślił, że należy zważyć na dwa elementy przepisu art. 1 pkt 3 dekretu - po pierwsze, zwrot "mogą być objęte" oznaczał, że nie było obowiązku ustanowienia zarządu państwowego ani nie wynikał on z mocy prawa lecz istniała prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem - po drugie, przepis ten mógł mieć zastosowanie tylko do przedsiębiorstw, których funkcjonowanie leżało w interesie państwa. Głównym wyznacznikiem było więc istnienie interesu państwa, co niewątpliwie zawężało kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa. Wobec powyższego NSA uznał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone w przedmiocie decyzji o odmowie stwierdzenia IV SA/Wa 1915/10 nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] lutego I951r. ma na celu przeprowadzenie weryfikacji decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności z punktu widzenia podciągnięcia pod przepis art. 1 pkt 3 powołanego dekretu stanu faktycznego: ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem D. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W myśl z art. 190 ustawy P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując ponownie sprawę na podstawie wyżej wymienionego kryterium, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] maja 2008 r. zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa, a w konsekwencji art. 107 § 3 kpa, co z kolei prowadzi do ich uchylenia. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja nie stwierdzająca nieważności decyzji z [...] marca 1997 r. nie stwierdzającej nieważności zarządzenia z [...] lutego 1951r. A zatem podlegająca badaniu przez Sąd decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, który jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji orzeczeń organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie to postępowanie nadzwyczajne prowadzone było w stosunku do decyzji z 1997r., IV SA/Wa 1915/10 którą z kolei zakończono inne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, a mianowicie postępowanie o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1951r., w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem. Ustanowienie przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem D. nastąpiło na podstawie art. 1 pkt 3 dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.). W myśl powołanego przepisu przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leży w interesie państwa, mogły być objęte pod zarząd państwowy. W świetle tego przepisu zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. Obie przesłanki musiały przy tym wystąpić łącznie. Brak jednej z tych przesłanek, tj. pozostawanie przedsiębiorstwa w ruchu i niewystępowanie zagrożenia w jego funkcjonowaniu, albo też brak interesu państwa w pozostawaniu w ruchu przedsiębiorstwa powodował, że niedopuszczalnym było zastosowanie tego przepisu. Przepis art. 1 ust. 3 dekretu mógł mieć zastosowanie tylko do tych przedsiębiorstw, których funkcjonowanie, działanie leżało w interesie państwa. Interes państwa był głównym wyznacznikiem, zawężającym kategorie podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 179/05 lex 191369). Rozstrzygając sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] lutego 1951r. organ był zatem zobowiązany do zbadania czy organ ówcześnie orzekający tj. Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości, działał zgodnie z powołanym przepisem, innymi słowy czy zostały spełnione przesłanki dla zastosowania instytucji objęcia przedsiębiorstwa pod zarząd państwowy. Należało zatem skonfrontować ustalony przez ten organ stan faktyczny na dzień [...] lutego 1951 r. z regulacją prawną i ocenić czy wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności - rażące naruszenie prawa. Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, IV SA/Wa 1915/10 a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). W postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją z 1997r. należało zatem zbadać czy w dniu [...] lutego 1951r. istniały dwie ww. przesłanki, wynikające z art. 1 pkt 3 dekretu z 16 grudnia 1918r. umożliwiające ustanowienie zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem. Organ prowadząc kolejne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, tym razem decyzji z 1997r. winien był zatem wziąć pod uwagę powyższe okoliczności, tj. dokonać oceny czy decyzja z 1997r. o odmowie stwierdzenia nieważności zarządzenia z [...] lutego 1951 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2010 r. rażącym naruszeniem prawa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest odmowa stwierdzenia nieważności, pomimo, że wystąpiła w sprawie przesłanka zastosowania sankcji nieważności decyzji. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Minister uchybił swoim obowiązkom wynikającym z przepisów K.p.a., a w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., co musi skutkować wyeliminowanie decyzji obu instancji z obrotu prawnego. Otóż nie można podzielić poglądu organu, iż brak uzasadnienia w treści decyzji z 1997r. (a wręcz brak zbadania) jednej z przesłanek niezbędnych do zastosowania art. 1 pkt 3 dekretu z 1918 r. - interesu Państwa - jest jedynie naruszeniem proceduralnym. Jak już wyżej wspomniano istota postępowania nieważnościowego polega właśnie na tym, aby ocenić czy zostały spełnione obie przesłanki warunkujące objęcie przedsiębiorstwa w zarząd państwowy. Za nieprawidłowe należy uznać ograniczenie się przez organ jedynie do stwierdzenia, iż IV SA/Wa 1915/10 spełniona była również przesłanka dot. wystąpienia interesu Państwa, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia na jakiej podstawie została przyjęta ta teza. Przy ocenie, czy objęcie zarządem przedsiębiorstwa przemysłowego leżało w interesie Państwa należałoby rozważyć, czy służyło ono zaspokojeniu takich potrzeb obywateli, do których zabezpieczenia Państwo jest zobowiązane. Przymusowym zarządem mogły być bowiem obejmowane wyłącznie przedsiębiorstwa, bez działania których Państwo nie mogłoby pełnić swoich podstawowych funkcji (por. np. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2182/96 LEX nr 45854). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2008 r. wydano z naruszeniem ww. przepisów K.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe wskazania prawne i oceniając, czy decyzja z 1997r. została wydana z naruszeniem prawa, czy tez naruszenie takie nie zachodzi winien stwierdzić czy rzeczywiście zostały spełnione obydwie przesłanki przejęcia przedsiębiorstwa w zarząd przymusowy. W przypadku oceny, że przesłanki te zostały spełnione badanej decyzji nie będzie można postawić zarzutu naruszenia przepisów zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , zaś w razie wniosków odmiennych orzeczenie to będzie opatrzone wadą nieważności. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - jak w pkt 2 wyroku - orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego - jak w pkt 3 wyroku - orzeczono w myśl art. 200 ustawy P.p.s.a.