IV SA/Wa 192/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania S.B., uchylił decyzję Konsula RP w W. z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] i umorzył postępowanie nadzorcze w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że powołaną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Konsula RP w W. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku S.B. o unieważnienie dokumentu paszportowego wydanego po [...] grudnia 1981 r. na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego MO o wydaniu paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy polskiej i unieważnienia - anulowania wpisu "z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy polskiej". Organ stwierdził, że ustawa o dokumentach paszportowych określa formę rozstrzygania w sprawie unieważniania dokumentów paszportowych w art. 39 ust. 1 stwierdzając, iż unieważnienie i odmowa wydania dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji. Bezsporną pozostaje właściwość Konsula RP w W. do rozpatrzenia wniosku S.B. o unieważnienie dokumentu paszportowego. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych stanowi, iż paszporty i paszporty tymczasowe w Rzeczypospolitej Polskiej wydaje, odmawia ich wydania i unieważnia wojewoda właściwy ze względu na miejsce stałego pobytu osoby ubiegającej się o dokument paszportowy, a w razie braku takiego miejsca - według ostatniego miejsca stałego pobytu tej osoby, a za granicą - konsul. Ponieważ S.B. na stałe zamieszkuje w S. pod adresem [...] organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o unieważnienie paszportu jest Konsul RP w W.. Paszport serii [...]wydany w dniu [...] listopada 1983 r. przez Naczelnika Wydziału Paszportów KW MO w C. S. B. utracił ważność w dniu [...] listopada 1985 r., dlatego postępowanie w sprawie unieważnienia tego dokumentu jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Brak jest również podstaw do dokonywania jakichkolwiek zmian, w tym unieważnienia - anulowania wpisu "z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy polskiej", w nieważnym paszporcie. Wszelkie wpisy dokonane w książeczce paszportowej straciły ważność z dniem utraty ważności paszportu, tak więc nie mogą być ponownie unieważniane. Niezbędną przesłanką do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie unieważnienia dokumentu paszportowego jest fakt pozostawania tego dokumentu w obiegu prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. S.B. wniósł o jej uchylenie wskazując, że opuszczenie granic Polski i emigracja wymuszona była wskutek represji i szykan, a także groźby kierowanej przez funkcjonariuszy SB i MO. Wymuszona emigracja wywołana groźbą i podstępem funkcjonariuszy SB i innych osób - funkcjonariuszy PRL - spowodowała utratę więzi rodzinnych, zdrowia a także straty finansowe. Składając wniosek o paszport skarżący nie działał w swobodzie tak złożonego oświadczenia woli, działał pod wpływem zastosowania wobec niego i rodziny gróźb i represji wykonywanych przez funkcjonariuszy SB, a także działał pod wpływem sugestii, tj. możliwości wcześniejszego opuszczenia "zakładu karnego". Wnioskodawca składał wniosek o paszport i dopiero w chwili otrzymania dokumentów paszportowych dowiedział się, iż nie ma powrotu do Polski. Nawet gdyby przyznać Ministrowi rację o braku możliwości unieważnienia paszportu, to winien on w decyzji uznać wydawane wówczas dokumenty paszportowe jako nieważne od chwili ich wystawienia, ponieważ ówcześnie obowiązująca ustawa nie przewidywała takich paszportów "z prawem jednokrotnego przekroczenia". Dokument paszportowy istnieje i jako taki wywołał skutki prawne i faktyczne dla pokrzywdzonych rodzin. W odpowiedzi na skargę organ orzekający wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2012r. (sygn. akt IV SA/Wa 1993/11) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Konsula RP w W. z dnia [...] października 2010 r. Sąd stwierdził, że paszporty wydawane są w drodze decyzji administracyjnej i z tego względu wydanie paszportu winno podlegać ocenie w świetle przesłanek regulujących nieważność decyzji administracyjnej wskazanych w art. 156 K.p.a. Według WSA kwestionowany paszport wydany skarżącemu co prawda nie jest ważny, ale wywoływał on skutki prawne w okresie od dnia [...] listopada 1983 r. do dnia [...] listopada 1985 r., dlatego może być przedmiotem oceny legalności dokonywanej w trybie art. 156 i nast. kpa, ponieważ we wskazanym trybie dokonuje się oceny prawnej, czy kwestionowany akt jest dotknięty wadą prawną - określoną w art. 156 §1 kpa - od chwili jego wydania, a nie w chwili dokonywania tej oceny. Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrokiem z dnia 20 listopada 2013r. (sygn. akt II OSK 1415/12) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że wydanie paszportu i ewentualne wpisy w nim, jest czynnością materialno-techniczną. Czynność taka podlega wzruszeniu tylko w trybach przewidzianych ustawą o dokumentach paszportowych. Przepisy natomiast art. 156 K.p.a. i nast. odnoszą się wyłącznie do decyzji administracyjnych. NSA stwierdził dalej, że postępowanie z wniosku o unieważnienie wpisu w paszporcie nie jest bezprzedmiotowe. Przy czym kontrola takiej czynności musi opierać się o normy prawa materialnego zawarte w przepisach regulujących kwestie wydawania tego rodzaju dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu bowiem zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo zarówno procesowe, jak i materialne. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Przy czym reguła powyższa doznaje zasadniczej modyfikacji, która wynika z brzmienia art. 190 p.p.s.a., bowiem obecnie sąd I instancji proceduje w warunkach wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego poprzedni wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 20 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 1415/12). Przywołany przepis stanowi, że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma powyższa w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie interpretacji prawa. W omawianej sprawie NSA zaprezentował jednoznaczne stanowisko, że wydanie dokumentu paszportowego, w tym także ewentualne wpisy w nim, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, nie zaś decyzji administracyjnej. Skutkiem przyjęcia takiej wykładni przepisów jest wykluczenie możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w trybie art. 156 K.p.a. i nast. w stosunku do dokumentu paszportowego. Nie oznacza to jednak, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie unieważnienia takiego dokumentu nie może być prowadzone skoro nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a. regulujące postępowanie nieważnościowe. NSA wskazał bowiem, że kontrola czynności wydania paszportu winna opierać się o normy materialne zawarte w ustawie regulującej paszporty. Takim aktem jest obecnie ustawa z dnia 13 lipca 2006r. o dokumentach paszportowych (tj. Dz. U. z 2013r, poz. 268). Jednocześnie w kwestii umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wpisu w paszporcie wydanym skarżącemu w latach 80. NSA jednoznacznie stwierdził, że rozstrzygnięcie takie jest wadliwe. Podzielił przy tym pogląd prawny prezentowany w poprzednio wydanym wyroku WSA, że postępowanie z wniosku o unieważnienie wpisu nie było bezprzedmiotowe. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i umorzenia postępowania w tej sprawie. Natomiast decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2010r. odmawia wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wpisu w paszporcie i jako podstawę prawną wskazuje art. 38 i 39 ustawy o dokumentach paszportowych. Jednocześnie z uzasadnienia wynika, że obecnie organy nie mają uprawnień aby orzekać czy paszporty wydane w latach 80. wydane były zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Orzekanie o tych paszportach na podstawie obowiązującej ustawy nie jest "logicznie umotywowane". NSA podkreślił, że dokument paszportowy pozostawał w obrocie prawnym. Obecnie – bowiem należy zastosować przepisy proceduralne obecnie obowiązujące – kwestie unieważnienia dokumentu paszportowego reguluje art. 38 ustawy. Wylicza enumeratywnie sytuacje, w jakich paszport może zostać unieważniony. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2) ustawy z 13 lipca 2006r. może on zostać unieważniony – bez wniosku sądu lub organu prowadzącego postępowanie karne lub karnoskarbowe – jeżeli został wydany z naruszeniem przepisów ustawy. Kwestią do wyjaśnienia pozostaje zatem, czy sformułowanie "ustawy" dotyczy jedynie tej konkretnej ustawy z dnia 13 lipca 2006r. o dokumentach paszportowych, czy wszelkiego aktu tej rangi regulującego dokumenty paszportowe. W ocenie Sądu – choć NSA tego wyraźnie nie stwierdził – intencją Sądu II instancji było szerokie rozumienie pojęcia "ustawa". Stwierdzono bowiem jednoznacznie, że postępowanie w sprawie unieważnienia paszportu nie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, co oznaczałoby, że należy dokonać oceny tego dokumentu w świetle przepisów obowiązujących w chwili jego wydania. A takowymi przepisami nie była ustawa z 2006r., lecz ustawa z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach (Dz. U. z 1967 r. Nr 17, poz. 81 ze zm.). Tymczasem Konsul RP w W. uchylił się od takiej oceny, stwierdzając, że nie jest władny oceniać paszportu wydanego w latach 80., pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Tym samym organ I instancji naruszył art. 38 ustawy o dokumentach paszportowych uchylając się de facto od jego zastosowania. Nie oznacza to jednak, że wpis w paszporcie zostanie unieważniony. Rolą bowiem organu będzie zbadanie, czy wydanie paszportu skarżącemu z dokonanymi wpisami w latach 80. miało oparcie w ustawie z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach, czy też doszło w ten sposób do naruszenia tej regulacji. Z powyższych względów należało zaskarżoną decyzję uchylić jako naruszającą przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a., natomiast decyzję organu I instancji ze względu na naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a) P.p.s.a.). Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji znajduje uzasadnienie w normie art. 152 P.p.s.a.