IV SA/Wa 1920/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie asesor WSA Jarosław Trelka, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. M. i M. M. na postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia (...) marca 2002 r. nr (...) w przedmiocie ochrony konserwatorskiej nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt IVSA/Wa 1920/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia (...) października 2001 r. (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił pozytywnie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr (...), obręb (...) w T. przy ul. (...) dla przebudowy istniejącego tradycyjnego budynku mieszkalnego i rozbudowy z przeznaczeniem na obiekt mieszkalny, dwukondygnacyjny. J. i M. M. złożyli zażalenie od w/w postanowienia w przedmiocie uzgodnienia. Postanowieniem z dnia (...) marca 2002r. Generalny Konserwator Zabytków stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. i M. M.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Żalący się są współwłaścicielami nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na której realizowania jest inwestycja objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, to jest nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym (...) w T. przy ul. (...). Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy wskazał, że w sprawach dotyczących wyłącznie ochrony konserwatorskiej właściciele nieruchomości sąsiedniej nie są nie tylko stronami ale nawet osobami zainteresowanymi. Osoby te nie mają żadnego interesu prawnego w sprawie, w której chodzi jedynie o ustalenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wartościami interesu społecznego wyrażonymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków obszaru ochrony konserwatorskiej. Wnioskodawcami i stronami w takich sprawach mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości, projektanci obiektu i ewentualnie przyszli inwestorzy niebędący właścicielami. Zgodnie z treścią art.141 §1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie. W trakcie postępowania odwoławczego organ stwierdził, że J. i M. M. jako właścicielom nieruchomości sąsiedniej nie przysługuje prawo strony w postępowaniu w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony dóbr kultury, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym -stosownie do art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji. J. i M. M. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia (...) marca 2002r zarzucając naruszenie: art. 7, 10§1, 28, 75, 77, 136, 124 §2, 141, 134 i 144 kpa oraz naruszenie interesu prawnego skarżących przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że skarżący nie są stronami postępowania w sprawie dotyczącej ochrony konserwatorskiej nieruchomości, której są współwłaścicielami. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że pojęcie strony zostało określone w art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ochrony dóbr kultury nie wynikają dla skarżących żadne uprawnienia ani obowiązki o charakterze prawnym. Dlatego też nie posiadają oni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu prowadzonym przez organy konserwatorskie w odniesieniu do innej nieruchomości a tym samym nie są legitymowani do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi został wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sady administracyjne. W tej sytuacji właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania niniejszej sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Postępowanie zakończone wydaniem postanowienia o niedopuszczalności zażalenia dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na dwukondygnacyjny budynek mieszkalny. Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez J. i M. M. organ przyjął, że żalący się nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił takiego stanowisko. Jak wynika z treści postanowienia organu I instancji podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 40 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musiało być poprzedzone uzgodnieniem z właściwym organem, w tym wojewódzkim konserwatorem zabytków dla obszarów objętych ochroną konserwatorską. Wprawdzie żaden przepis tej ustawy nie wskazuje wprost, że uzgodnienia te dokonywane są na podstawie art. 106 kpa, jednakże na gruncie obowiązującego orzecznictwa i stanowiska doktryny kwestia ta nie powinna budzić wątpliwości. W konsekwencji zatem przyjąć należy, że postępowanie w przedmiocie uzgodnienia jest odrębnym postępowaniem, które toczy się na podstawie w/w przepisu. W przeciwnym razie uzgodnienie dokonywane byłoby w formie niezaskarżalnego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji w ocenie Sądu wszystkie osoby, które biorą udział w postępowaniu głównym (strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy) powinny być również stronami postępowania uzgodnieniowego. Stanowisko bowiem organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego. W tej sytuacji treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić z kolei o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący. (tak też wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r. IV SA 2255/99 LEX nr 55769). Nie może także ujść uwadze, że ochroną konserwatorską objęty jest nie tylko sam zabytek ale i jego otoczenie co oznacza, że sposób zagospodarowania takiej nieruchomości wpływa na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W tej sytuacji Sąd nie podzielił reprezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska, że rozstrzygnięcie tej sprawy nie wpływa w żaden sposób na zakres praw i obowiązków skarżących, którzy są właścicielami sąsiedniej nieruchomości, a w konsekwencji, że nie są oni stroną tego postępowania. Warto też zwrócić uwagę, że na taką interpretacje tego problemu wskazuje także wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2005r. (IV SA/Wa 716/05 LEX nr 190566), w którym Sąd wskazał, że krąg osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie "uzgodnieniowe" jest taki sam, jak postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wprawdzie orzeczenie to zostało wydane pod rządami ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednakże biorąc pod uwagę charakter i cel "uzgodnienia" należało przyjąć, że zachowuje ono w pełni aktualność. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 kpa, które mało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ przyjął wszak, że zażalenie, które zostało wniesione przez podmiot nieposiadający przymiotu strony jest niedopuszczalne. Stanowisko organu w tym zakresie jest błędne. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd (i był reprezentowany w dacie wydawania zaskarżonego orzeczenia), że niedopuszczalność środka zaskarżenia może nastąpić z przyczyn przedmiotowych np. gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo przepisy wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji, lub podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje gdy środek odwoławczy został wniesiony przez podmiot nieposiadający zdolności do czynności prawnych lub osoba trzecia. W razie gdy zażalenie (odwołanie) wniosła osoba, która twierdzi, że zaskarżone przez nią rozstrzygnięcie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku organ odwoławczy zobowiązany jest rozpoznać takie odwołanie. Jeżeli w wyniku jego rozpoznania organ stwierdzi, że jednostka nie posiada interesu prawnego to wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (tak: Adamiak w Adamiak/Borkowski KPA Komentarz 6 wyd. 2OO4.Art. 134 Nb 3; NSA w uchwalez5.7.1999r. OPS 16/98 ONSA nr 4 poz. 119). A zatem - nawet gdyby przyjąć za prawidłowe ustalenia organu, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, rozstrzygnięcie o niedopuszczalności zażalenia było nieprawidłowe. Przy przyjęciu bowiem, że J.M. M. nie posiadają przymiotu strony organ winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138§1 pkt 3 kpa. Powyższe wskazuje, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik spawy a zatem zaskarżone rozstrzygnięcie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien odnieść się merytorycznie do zarzutów zawartych w zażaleniu. Z tych wszystkich względów Sąd - na mocy art. 145§1 pkt. 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.