IV SA/Wa 1923/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. 1 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania R. C. (dalej skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzją z [...] października 2017 r. Prezydent Miasta [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] sierpnia 2012 r. o warunkach zabudowy dla działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] w związku z zamiarem rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując w mocy decyzję z [...] października 2017 r., podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta [...], że zachodziły przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945). Działka nr ewid. [...] stosownie do obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] – obszaru [...] część I znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem "2MN". Część obszaru 2MN, na którym znajduje się działka nr ewid. [...] położona jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Na terenie tym plan miejscowy wprowadza zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń związanych z niezbędną ochroną przeciwpowodziową, urządzeń infrastruktury technicznej oraz innego zagospodarowania na zasadach określonych w przepisach odrębnych z zakresu prawa wodnego dotyczących ochrony przed powodzią, dopuszcza się wyłącznie remont i przebudowę istniejących budynków (§ 13 uchwały z 26 czerwca 2014 r.). Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] w związku z zamiarem rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem. W dniu [...] czerwca 2014 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] – obszaru [...] część I ogłoszoną w Dz.Urz. Woj. [...]. Z 2014 r., poz. [...]. Ustalenia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku kolizji ustaleń planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy, organ stwierdza wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący nie uzyskał na podstawie decyzji o warunkach zabudowy pozwolenia na budowę. Działka nr ewid. [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Obszar ten zgodnie z legendą mapy stanowiącej załącznik do uchwały [...] został określony ukośnymi pasami koloru zielonego. Obszar, na którym znajduje się działka skarżącego jest oznaczony ukośnymi pasami koloru zielonego na brązowym tle. Decyzja z [...] sierpnia 2012 r. o warunkach zabudowy ustalała możliwość rozbudowy i nadbudowy budynku, a ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczają rozbudowy ani nadbudowy budynku na działce nr ewid. [...]. Ustalenia tej decyzji nie dają się pogodzić z ustaleniami planu miejscowego. W skardze na decyzję z [...] kwietnia 2018 r. R. C. zarzucił naruszenie: art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7, 7a § 1, 8 § 1, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 2 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 6, § 13 ust. 1 pkt 1, § 29 pkt 5 ppkt a, § 29 pkt 8 ppkt d uchwały Rady Miasta [...]. Skarżący podniósł, że inność ustaleń planu miejscowego niż decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyrażona wprost odmienność treści decyzji o warunkach zabudowy z treścią planu miejscowego w takim zakresie, w jakim nie da się tych warunków wynikających z obu tych źródeł pogodzić. Uchwalenie planu miejscowego na terenie, wobec którego wcześniej wydano decyzję o warunkach zabudowy nie oznacza bezwzględnego obowiązku jej wygaszenia. Ważny jest stopień różnicy między postanowieniami planu, a treścią decyzji i to, czy dają się one pogodzić. Zdaniem skarżącego, ustalenie organu, że działka skarżącego leży w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią budzi poważne wątpliwości. Uchwała nr [...] (§ 13 ust. 1) stanowi, że oznacza się na rysunku planu granice i obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z legendą mapy granica i obszar szczególnego zagrożenia powodzią winien być oznaczony ukośnymi pasami koloru zielonego. Tymczasem obszar, na którym znajduje się działka skarżącego zaznaczony jest kolorem brązowym z ukośnymi pasami koloru żółtego. W konsekwencji należy przyjąć, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Znajdują do niej zastosowanie przepisy § 29 pkt 5 ppkt d uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], który dopuszcza rozbudowę, nadbudowę, przebudowę, remonty tych budynków pod warunkiem, że nie naruszają one linii rozgraniczającej ulic. Decyzja o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2012 r. uprawnia skarżącego do rozbudowy istniejącego już budynku. Organ, opierając się na błędnym ustaleniu, że działka skarżącego znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią ograniczył się do zastosowania § 13 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym dopuszcza się wyłącznie remonty i przebudowę istniejących budynków. Wątpliwości wynikające z kolorystyki mapy stanowiącej załącznik do uchwały determinujące kategorię obszaru, na jakim znajduje się nieruchomość skarżącego zostały rozstrzygnięte na niekorzyść skarżącego. Ponadto, organ, wydający decyzję o warunkach zabudowy, zdawał sobie sprawę, że działka skarżącego znajduje się na obszarze zagrożonym powodzią, z tych względów na skarżącego został nałożony obowiązek wykonania określonych prac budowlanych zabezpieczających w postaci opaski betonowej. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., uprzednio uzyskano zwolnienie z zakazów budowy obiektów budowlanych decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Zatem fakt, że działka skarżącego znajduje się na obszarze zagrożonym powodzią nie był przeszkodą do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Później uchwalony plan miejscowy ma moc wywoływania skutków wywłaszczeniowych wobec praw nabytych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przyjęte w art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązanie prawne wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest bowiem, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopiero w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego mają zatem pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Jedynie w sytuacji, gdy wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, ustawodawca dał pierwszeństwo tej decyzji, uwzględniając ochronę praw nabytych (art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kolizja pomiędzy planem miejscowym, a decyzją ustalającą warunki zabudowy musi być rozstrzygana na korzyść tego pierwszego aktu, a służy temu instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym (por. wyroki NSA: z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09; z 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2489/13; z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1393/15). Regulacja ta pozostaje w związku z rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że ustalenia decyzji z [...] sierpnia 2012 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] w związku z zamiarem rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem są inne niż ustalenia obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] – obszaru [...] część I. Z załącznika graficznego do tego planu miejscowego jednoznacznie wynika, że działka nr ewid. [...] leży na obszarze oznaczonym ukośnymi pasami koloru zielonego na brązowym tle. Zgodnie z legendą mapy stanowiącej załącznik graficzny Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] – obszaru [...] część I. oznacza to, że działka znajduje się na obszarze 2MN - tereny zabudowy jednorodzinnej (kolor brązowy) oraz w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (ukośne pasy koloru zielonego). Nie można zgodzić się ze skarżącym, że nie było wystarczających podstaw do przyjęcia, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Nie znajdują bowiem uzasadnienia w materiale dowodowym twierdzenia skarżącego, że działka nr ewid. [...] leży na obszarze zaznaczonym kolorem brązowym z ukośnymi pasami koloru żółtego. Z treści planu miejscowego (§ 13 ust. 1 pkt 1 i § 29 pkt 8 lit. a) jednoznacznie wynika, że dla obszaru szczególnego zagrożenia powodzią ustala się zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń związanych z niezbędną ochroną przeciwpowodziową, urządzeń infrastruktury technicznej oraz innego zagospodarowania na zasadach określonych w przepisach odrębnych z zakresu prawa wodnego dotyczących ochrony przed powodzią. Dopuszcza się wyłącznie remonty i przebudowę istniejących budynków. Tym samym ustalenia decyzji z [...] sierpnia 2012 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na działce nr ewid. [...] są inne niż ustalenia obowiązującego planu miejscowego, który dopuszcza na tym terenie jedynie remont i przebudowę istniejących budynków, a zakazuje innego rodzaju robót budowlanych, w tym rozbudowy i nadbudowy (zakaz zabudowy). Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa okoliczność, że w toku postępowania o udzielenie decyzji o warunkach zabudowy skarżący uzyskał decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] kwietnia 2012 r. o zwolnieniu z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie prowadzi do podważenia ustaleń planu miejscowego, który jest aktem prawa miejscowego. Przyjęty w polskim ustawodawstwie system planowania i zagospodarowania przestrzennego opiera się na dualizmie planistycznego porządku prawnego gminy, mającego swoje źródło w fakultatywności sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina, uchwalając plan miejscowy dla danego obszaru, ustanawia swój lokalny porządek planistyczny, który może być odmienny od ogólnego (uniwersalnego) państwowego porządku planistycznego, wynikającego z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów szczególnych, który jest konkretyzowany w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Plany miejscowe mogą w szczególności wprowadzać zakaz zabudowy. Zakaz budowania nowych obiektów budowlanych na określonym obszarze działa erga omnes i nie zależy od stanu nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym zakazem. Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Tym samym, skoro w tej sprawie jednoznacznie wykazano, że ustalenia planu miejscowego (wprowadzono zakaz zabudowy, z wyjątkiem remontów i przebudowy) są inne niż decyzji o warunkach zabudowy (realizacja inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku wielorodzinnego), to zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, niezależnie od tego, na jakiej podstawie zostały przyjęte jej ustalenia. Nie jest trafny podnoszony w skardze zarzut naruszenie zasady ochrony praw nabytych w wyniku czego skarżący został bezprawnie pozbawiony możliwości zabudowy nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o ochronie praw nabytych przez skarżącego w postaci uprawnienia do zabudowy nieruchomości, ponieważ skarżący nigdy takiego uprawnienia nie nabył. Uprawnienie takie nabywa się dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę.