IV SA/Wa 1925/07

Dnia 26 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia realizacji zadań z zakresu prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 26 października 2006 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o uzgodnienie realizacji zadań z zakresu prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody oraz realizacji inwestycji celu publicznego zawartych w projekcie rewitalizacji P. w P., położonego w granicach Z. W dniu 16 lutego 2007r. Wojewódzki Konserwator Przyrody, działając na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U Nr 92 poz. 880 ze zm.) i Rozporządzenia nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] w sprawie wyznaczenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego pod nazwą "[...]" (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...]), wydał decyzję, którą nie uzgodnił proponowanych do realizacji zadań z zakresu prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody oraz realizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu organ wskazał, między innymi, iż zespół przyrodniczo-krajobrazowy zgodnie z art. 43 ustawy o ochronie przyrody ustanawia się dla ochrony walorów widokowych lub estetycznych obszaru o cennych fragmentach krajobrazu naturalnego i kulturowego. W zespołach przyrodniczo- krajobrazowych winno się zatem traktować "na równi" wartości stworzone przez naturę jak i wartości stworzone (odtwarzane) ręką człowieka (tu: obiekt zabytkowy i jednocześnie użytkowy). Brak działań ochrony czynnej może spowodować obniżenie wartości przyrodniczych, a często nawet zanik istotnych walorów, w związku z tym rzadko, a zapewne nie w przypadku zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, podejmuje się decyzje o braku całkowitej ingerencji człowieka w zasoby przyrodnicze. Nie można zatem mówić o całkowitym zaniechaniu działań człowieka, można bowiem podejmować działania na rzecz czynnej ochrony poszczególnych walorów przyrodniczych i krajobrazowych (także estetycznych) np. można dopuszczać obiekty budowlane zgodne z ideą ustanowienia obiektu zabytkowego, które przywracają istotne wartości krajobrazu kulturowego. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy winien być przykładem realizacji idei zrównoważonego rozwoju, gdzie poszukuje się równowagi pomiędzy krajobrazem naturalnym i krajobrazem santropogenicznym o wysokich wartościach kulturowych, natomiast narzucenie zbyt wielkiego programu użytkowego narusza tę równowagę. W rozważanym przypadku gdyby realizacja projektu uzyskała pozytywne stanowisko Wojewody bez wątpienia nastąpiłaby utrata sensu dalszego funkcjonowania Z. z uwagi na niespełnienie warunku ustawowego definicji tej formy ochrony zapisanego w art. 43 ustawy o ochronie przyrody. Niewątpliwie elementy krajobrazu naturalnego zostałyby w znacznym stopniu usunięte, a krajobraz kulturowy także pozostawiałby wiele do życzenia pomimo faktu uzgodnienia dokumentacji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z punktu widzenia ochrony wartości kulturowych i przyrodniczych zachowanie leśnego charakteru parku winno stanowić podstawę planowania i podejmowanych działań. Przedłożona zaś dokumentacja, choć pod względem sztuki (architektura krajobrazu) została wykonana rzetelnie to jednak autorzy nie dali szansy Wojewodzie w sposób jednoznaczny ocenić w jakim zakresie miałby odstąpić od zakazów obowiązujących w Z. przy jednoczesnym zachowaniu istoty prawnej i merytorycznej Z. przyrodniczo-krajobrazowego. Na skutek realizacji dokumentacji mielibyśmy do czynienia z obiektem zupełnie innym. Realizacja przedstawionej dokumentacji poddałaby w wątpliwość sens prawny i merytoryczny dalszego funkcjonowania Z. Od przedmiotowej decyzji odwołali się Burmistrz Miasta i Gminy P., S., T., S. w W. W odwołaniach podniesiono, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Mazowiecki naruszył przepisy art. 10 i 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 43 i 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) oraz przepisy Rozporządzenia Nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] w sprawie wyznaczenia [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...], Nr [...], poz. [...]). Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołań, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ wskazał, iż uzasadnione są zarzuty podniesione przez stronę postępowania - Burmistrza Miasta i Gminy P. w zakresie naruszenia w sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 10 i 77 § 1 Kpa), poprzez uniemożliwienie stronie uzupełnienia dokumentacji, jak również uchybienie obowiązkowi należytego wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy przez organ. Doprowadziło to w konsekwencji do wydania decyzji, w której organ I instancji powołując się na niepełną dokumentację sprawy (np. brak dokładnej waloryzacji, inwentaryzacji szaty roślinnej oraz fauny, analiz dotyczących hydrogeologii), odmówił uzgodnienia projektu z uwagi na brak możliwości odniesienia się do zakresu, w jakim należy uzgodnić odstępstwa od obowiązujących zakazów na obszarze Z. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie doszło również do naruszenia art. 31 § 1 pkt. 2 Kpa, bowiem organ I instancji dopuszczając organizacje społeczne (L., S., S., T.) nie sprawdził jakie cele statutowe one posiadają. Ma to zaś istotne znaczenie, bowiem w przypadku stwierdzenia braku odpowiedniego celu w statucie danej organizacji, organ winien odmówić dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Jednocześnie organ uznał, iż S., W., S. w W. jest jednostką organizacyjną uczelni wyższej, nie jest natomiast organizacją społeczną i dlatego nie może występować w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Ponadto przedmiotowe postępowanie administracyjne nie dotyczy ani interesu prawnego ani obowiązku tej instytucji, a zatem nie jest ona stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. W związku z powyższym S. nie przysługiwało prawo odwołania się od przedmiotowej decyzji Wojewody Mazowieckiego. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących naruszenia art. 43 i 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) oraz przepisów Rozporządzenia Nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] w sprawie wyznaczenia [...] przez Wojewodę Mazowieckiego, Organ II instancji, biorąc pod uwagę ogólną wadliwość postępowania pod względem formalno-prawnym — naruszenie przepisów art. 7, 10, 31 i 77 Kpa, nie zajął merytorycznego stanowiska. Wskazał jedynie, że w przedmiotowej sprawie uzgodnieniu podlegają tylko zadania z zakresu prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody oraz realizacji inwestycji celu publicznego, a nie cały projekt rewitalizacji jako dokument. Dlatego też Organ I instancji powinien prowadzić postępowanie administracyjne tylko w zakresie konkretnych prac oraz konieczności ich przeprowadzenia ze względu na potrzeby ochrony przyrody oraz realizację celu publicznego, pod kątem obowiązujących na terenie Z. zakazów. Skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2007r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. wskazując, iż jest przeciwna rewitalizacji "L." według uzgadnianego projektu, bowiem zakłada on zbyt dużą ingerencję w środowisko naturalne parku. W jej ocenie należy zaś chronić jego unikalny charakter, bowiem pełni on ważną funkcję ekologiczną. Tymczasem, zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja wobec uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania daje w rzeczywistości przyzwolenie na dokonanie planowanej rewitalizacji parku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2007r. wydana w trybie art. 138 § 2 Kpa. Jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wskazał na naruszenie przez ten organ: - art. 7, 10, 77 § 1 Kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i nie podjęcie działań w celu jego uzupełnienia, -art. 31 Kpa poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznych, bez zbadania czy ich udział w sprawie wynika z celów statutowych. W kwestii uprawnień organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 Kpa, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2198 - ONSA Nr 3 z 1998 r., poz. 79. Odwołując się do treści tej uchwały należy podnieść, że według art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia powyższych przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 Kpa). Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2000.11.02 Sygn. akt V SA 856/00 LEX nr 50108) organ orzekający wydając decyzję kasacyjną winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Zupełnie inna jest przy tym sytuacja, gdy organ I instancji pominie dowody na daną okoliczność, inna - gdy dowody takie przeprowadzi i oceni. W tym drugim przypadku, jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz winien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające, i wskazać, w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione). Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 Kpa Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż w ocenie Sądu właściwie organ odwoławczy uznał, iż w rozpoznawanej sprawie z uwagi na istotne naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, które nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem doszłoby do naruszenia zasady dwuinastancyjności postępowania, zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Analiza akt sprawy wskazuje, iż orzekając w sprawie organ I instancji odmówił uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na niepełną dokumentację sprawy (np. brak dokładnej waloryzacji, inwentaryzacji szaty roślinnej oraz fauny, analiz dotyczących hydrogeologii). Powyższe braki uniemożliwiły mu w konsekwencji odniesienie się do zakresu, w jakim miałby uzgodnić odstępstwa od obowiązujących zakazów na obszarze Z. Powyższe dowodzi, iż w sprawie doszło do wydania przez organ I instancji decyzji, która nie została poprzedzona należytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, na skutek nieuwzględnienia przez organ wszystkich okoliczności, dowodów, umożliwiających podjęcie rozstrzygnięcia. Stanowi to istotne naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, zgodnie z którymi organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i dopuszczenia jako dowodu wszystkiego co nie jest niezgodne z prawem, a może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy prowadząc postępowanie, organ I instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 31 § 1 i 2 Kpa, dopuścił do udziału w sprawie organizacje społeczne (L., S., S., T.), bez wcześniejszego zbadania, czy ich udział w sprawie uzasadniony jest celami statutowymi tych organizacji i czy przemawiał za tym interes społeczny. Zgodnie bowiem z art. 31 § 1 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione równocześnie. Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Oceny wymienionych przesłanek dokonuje organ prowadzący postępowanie i wydaje stosowne postanowienie. Jest on zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, faktycznym. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji uchybił temu obowiązkowi. Mając zatem na uwadze, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy z uwagi na przedstawione powyżej uchybienia wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uznać należy, iż właściwie organ odwoławczy orzekł w oparciu o art. 138 § 2 Kpa, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Odnosząc się zaś do zarzutu podniesionego przez stronę skarżącą, wskazującego, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy dojdzie do pozytywnego uzgodnienia projektu rewitalizacji parku, należy wskazać, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy nie rozpoznawał jej merytorycznie, wskazał jedynie na szereg naruszeń przepisów postępowania administracyjnego jakich dopuścił się organ I instancji. O tym więc jakie rozstrzygnięcie zastanie wydane przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadecyduje organ I instancji w oparciu o kompletny materiał dowodowy i na podstawie właściwych przepisów prawa. Od decyzji tego organu, stronom będą zaś przysługiwały określone środki zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.