IV SA/Wa 1927/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części oznaczonej jako tiret 1; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Miasta W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.": - uchylił w części orzeczenie Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. w pkt. 2 i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I, instancji, - uchylił wskazany akt w pkt. 3 i w tym zakresie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia, na podstawie art. 14 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr: [...], [...], [...] i [...], - w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie. Decyzją organu I. instancji z [...] czerwca 2015 r., po wznowieniu postępowania, uchylono ostateczne orzeczenie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie nabyciu przez Skarb Państwa, z dniem [...] lipca 2007 r., własności nieruchomości, , oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] (obr. [...] dzielnica [...] W.) z przeznaczeniem na cel publiczny, w części dotyczącej działki ew. nr [...] (o pow. 0.5317) a następnie: - w pkt. 1 orzeczono o nabyciu przez Skarb Państwa, z dniem [...] lipca 2007 r., z przeznaczeniem na cel publiczny, działki ew. nr [...] (pow. 0,4832 ha), - w pkt. 2 zobowiązano Miasto W., zwane dalej "Miastem", do zwrotu - w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nienależnie pobranego odszkodowania w wysokości 338 976,00 zł oraz wskazano, że kwota ta podlega waloryzacji od 1 września 2011 r. i - na dzień wydania niniejszej decyzji - kwota do zwrotu wynosi 360 734,66 zł, - w pkt. 3 pozostawiono w pozostałej części decyzję z [...] sierpnia 2011 r. bez zmian. Uzasadniając zaskarżone orzeczenie zreferowano przebieg sprawy, wskazując m.in.: - decyzją z 2011 roku orzeczono o nabyciu przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości - działek ew. nr [...] oraz [...] - i ustalono, na rzecz Miasta odszkodowanie (za działkę ew. nr [...] - 5 272 022 zł., za [...] - 3 716 638 zł) a także zobowiązano Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jego wypłaty w terminie 14 dni od daty, gdy orzeczenie będzie podlegało wykonaniu; decyzja stała się ostateczna 18 sierpnia 2011 r. a odszkodowanie zostało przekazane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz W. [...] sierpnia 2011 r., - [...] kwietnia 2011 r. Sąd Rejonowy W. wydal postanowienie o sygn. akt [...] o stwierdzeniu zasiedzenia przez p. I.K. z dniem [...] października 2005 r. działek ew. nr [...] oraz [...]; stało się ono ostateczne z dniem 29 lipca 2011 r., - postanowieniem Sądu Rejonowego W. sygn. akt [...] z [...] grudnia 2012 r. stwierdzono, że prawo własności działek: nr [...] i [...] nabyli przez zasiedzenie, z dniem [...] października 2005 r., K.S. i M.W., - 1 czerwca 2015 r. został nadesłany do organu I. instancji wykaz synchronizacyjny nieruchomości, objętych postanowieniami Sądu Rejonowego o sygn. akt [...] oraz [...], sporządzony przez uprawnionego geodetę i wpisany 27 maja 2015 r. do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; ze sporządzonego wykazu wynika, że działce ew. nr [...], objętej decyzją z 2011 roku, odpowiadają obecnie działki: nr [...] (pow. 0,0050 ha), nr [...] (pow. 0,0335 ha), nr [...] (pow. 0,0088 ha), nr [...] (pow. 0,0012 ha) i nr [...] o pow. 0,4832 ha (jako pozostałość rozliczenia powierzchni dawnej działki nr [...]); ogółem powierzchnia działek, co do których orzeczono zasiedzenie, wynosi 485 m2; zatem o tę różnicę powierzchni zmniejszyła się powierzchnia działki ew. nr [...] (objętej decyzją z 2011 roku), - organ I. instancji prawidłowo uchylił decyzję z 2011 roku w trybie art. 151 K.p.a. w części dotyczącej działki, ew. nr [...], - jednakże - w odniesieniu do orzeczenia organu I. instancji w pkt. 2 decyzji (zobowiązanie Miasta nienależnie pobranego odszkodowania) - stwierdzono, że - jak wynika art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) - obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje z mocy samego prawa i ustawodawca nie przewidział podstawy do orzekania w tym zakresie przez organ administracji (tak wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 675/07 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); skoro w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma przepisu, uprawniającego organ administracji do ustalenia zwrotu wypłaconego odszkodowania, w tym przypadku w decyzji, uchylającej, w wyniku wznowienia postępowania decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, to może ono być dochodzone w drodze postępowania egzekucyjnego, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) bądź też na drodze postępowania cywilnego - przed sądem powszechnym, - nie można też pozostawić w obrocie prawnym decyzji organu I. instancji, gdy pominięto w niej fakt powstania nowych działek, które nie mogły zostać nabyte w trybie art. 14 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, za które odszkodowanie będzie ustalane w odrębnym postępowaniu; należało w tej sytuacji uchylić decyzję w pkt. 3 i umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr: [...], [...], [...] i [...], W skardze, wywiedzionej przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucono naruszenie przepisów: - prawa procesowego: - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] w punktach 2. i 3. w zakresie w którym treść ta była prawidłowa; - art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez sformułowanie treści rozstrzygnięcia w niejasny sposób, który prowadzi do wątpliwości, czy na skutek uchylenia punktu. 3 decyzji Wojewody [...] nie doszło do braku orzeczenia, co do stwierdzenia nabycia na własność Skarbu Państwa działki ew. nr [...] i ustalenia odszkodowania za tę działkę, - prawa materialnego - art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że na podstawie tego przepisu nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej; przepis ten należy natomiast wykładać z uwzględnieniem jego celu, którym jest uregulowanie kwestii zwrotu wypłaconego odszkodowania w sytuacji, gdy jest ono prawnie nienależne w całości lub w części, lub - ewentualnie - naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 7, art. 77 i 80 K.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu I. instancji w pkt 2 tiret 2 i pkt 3 oraz orzeczenia w tym zakresie o ustaleniu na rzecz Miasta odszkodowania za działkę ew. nr [...] w konkretnej wysokości. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym (k. 39-44) pełnomocnik uczestników postępowania – p. K.S., Z.W. i B.M. wnosił o oddalenie skargi. W trakcie rozprawy (k. 52) pełnomocnik wskazanych wyżej uczestników postępowania oświadczył, że w interesie jego mandatów jest oddalenie skargi co do orzeczenia zawartego w tiret 2 i 3 zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Słusznie jednak podniesiono, że decyzję wydano z naruszaniem przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie jest poza sporem, że zachodziły przesłanki wznowienia postępowania w zakresie, w jakim decyzją z 2011 roku orzeczono w przedmiocie działki ew. nr [...], wobec ujawnienia faktu zasiedzenia fragmentów tak oznaczonej nieruchomości, według stanu prawnego na dzień orzekania w przedmiocie przejścia jej własności na rzecz Skarbu Państwa (określanego dalej także zamiennie mianem "wywłaszczenia"). W danym zakresie ustalenia organu są prawidłowe. Sąd przyjmuje je za własne. Wobec wcześniejszego zreferowania, ich powtarzanie byłoby bezzasadne. Spór sprowadza się do tego, czy uprawnione było orzekanie, na etapie po wznowieniu postępowania, w przedmiocie należności z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W tym zakresie należy wskazać, co następuje. Przedmiotem orzekania decyzją z 2011 roku co do działki ew. nr [...] były w istocie dwie kwestie. Po pierwsze przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości Miasta o oznaczonym numerze i powierzchni, po drugie zaś, zagadnienie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Po wznowieniu postępowania decyzją organu I. instancji, w związku z treścią artykułu 151 ustęp 1 punkt 2 K.p.a., wyeliminowano z obrotu w całości orzeczenie z 2011 roku w zakresie, w jakim dotyczyło ono działki o numerze [...]. Następstwem takiego rozstrzygnięcia był obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w tych samych granicach - to znaczy, co do wywłaszczenia Miasta z nieruchomości oraz co do odszkodowania. Organ I. instancji orzekł ponownie, co do wywłaszczenia działki w części, w jakiej na dzień przejścia własności na Skarb Państwa należała ona do Miasta (oznaczona obecnie jako działka ew. nr [...]). Rozstrzygnął również pośrednio w kwestii należnego Miastu odszkodowania. Przyjęto, że - wobec zasady zwrotu odszkodowania nienależnie pobranego, wynikającej z artykułu 132 ustęp 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami - skoro Miasto należy się odszkodowanie niższe niż uprzednio przyznane i wypłacone, ustalonej różnicy będzie dotyczyć obowiązek zwrotu. Chodzi o różnicę wobec zmniejszenia powierzchni działki. Natomiast organ II. instancji uznał, że art. 132 ustęp 3a nie może być w ogóle podstawą wydawania rozstrzygnięć administracyjnych. Wobec tego postępowanie w tym zakresie przed organem I. instancji umorzył. Poglądu takiego nie można zaakceptować. Skoro bowiem przedmiotem rozstrzygania była kwestia zarówno wywłaszczenia Miasta jaki należnego mu z tego tytułu odszkodowania, zagadnienie zadośćuczynienie nie może pozostawać poza zakresem rozstrzygania w sprawie, prowadzonej wobec uprzedniego wznowienia postępowania, gdzie kwestie te przesądzono. W tej sytuacji rację ma Strona skarżąca, że organ winien był orzec - albo o pełnej kwocie należnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki Miasta (nr [...]) mając na uwadze, że upadły podstawy wypłaty uprzednio wypłaconej sumy (za działkę nr [...]) w następstwie uchylenia decyzji z 2011 - albo też wskazać na obowiązek zwrotu kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą otrzymaną uprzednio a należną. Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, prezentowane w zaskarżonej decyzji, jakoby kwestia kwoty różnicy do zwrotu mogła być przedmiotem postępowania egzekucyjnego w administracji. Konkretna wysokość należności Miasta z tytułu odszkodowania musi być wskazana jednoznacznie w rozstrzygnięciu administracyjnym skoro w trybie tym orzekanie w przedmiocie samego wywłaszczenia. Nie byłoby możliwe prowadzenie egzekucji administracyjnej należności, wraz z odsetkami, której wysokość nie została określona żadnym aktem. Należało zatem, po wznowieniu postępowania i uchylenia orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia Miasta z działki ew. nr [...] rozstrzygając, co do działki ew. nr [...] przesądzić także, co do kwestii należnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenie tej nieruchomości. Orzeczenie to mogłoby potencjalnie mieć dwojaką formę: - wskazanie sumy należnej za działkę [...] albo - zakreślenie różnicy pomiędzy odszkodowaniem już pobranym a należnym. W ocenie Sądu, choć poglądy judykatury i doktryny są w tym zakresie nadal zróżnicowane, trafny jest pogląd, że w danym przypadku organ winien był wskazać kwotę stanowiącą różnice pomiędzy uprzednio przyznanym odszkodowaniem a należnym oraz nakazać jego zwrot wraz z odsetkami. W innym przypadku mogłaby zachodzić wątpliwość czy Miasto nie jest obowiązane do zwrotu całej kwoty, wraz z odsetkami od niej, pobranej, wobec postanowień decyzji z 2011 roku, która następnie została uchylona, a poza tym zostałaby mu wypłacona ponownie należność za działkę ew. nr [...]. Tego rodzaju wykładnia treści normatywnej art. 132 ustęp 3a nie jest do zaakceptowania. Jak podkreśla się w judykaturze, instytucja obowiązku zwrotu odszkodowania z odsetkami odnosi się wyłącznie do przypadków, gdy nie tylko zostaną wyeliminowane z obrotu decyzje, stanowiące podstawę wypłaty odszkodowania, lecz równocześnie odszkodowanie to nie było w ogóle, co do danej kwoty, należne (szerzej o tym uzasadnienie wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Wa 2602/15 – dostępny w CBOSA). Jak trafnie wywieziono w skardze nie jest także kwestionowane dopuszczalność orzekania w decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej kwoty (patrz przywołane w skardze wyroki NSA o sygnaturze akt I OSK 830/11, [...] i [...] – dostępne w CBOSA). W tej sytuacji trafny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię opartą na założeniu jakoby kwestie obowiązku zwrotu stosownych kwot nie mogła być uwzględniane w ramach orzeczeń administracyjnych, lecz stosowne roszczenia mogą być realizowane wyłącznie poprzez egzekucję administracyjną obowiązku, wynikającego z mocy prawa lub na drodze roszczeń cywilnoprawnych. Taka ocena przez Sąd, skutkowała potrzebą uchylenia orzeczenia organu odwoławczego w zakresie, w jakim umorzono postępowanie w przedmiocie określenia należności z tytułu wywłaszczenia należnego Miastu. Wobec braku stanowiska organu odwoławczego w kwestii, czy prawidłowo określono kwotę należą do zwrotu, przedwczesne byłoby jego zajmowanie w danym zakresie przez Sąd, badający legalność aktu administracyjnego, gdzie sprawa była już rozpatrywana w dwu instancjach (zasada instancyjności postępowania – art. 15 K.p.a.). Natomiast niezasadne są pozostałe zarzuty skargi z następujących przyczyn: - trafnie organ administracji wywiódł, że - wobec tego, co było przesłanką orzekania w decyzji z 2011 roku (chodziło o wywłaszczenie konkretnej nieruchomości, będącej własnością Miasta) - niezbędne jest obecnie umorzenie postępowania w przedmiocie wywłaszczenia tych fragmentów uprzedniej oznaczonej jednym numerem ewidencyjnym nieruchomości, które wykraczają poza granice danej sprawy, - bezpodstawne są zarzuty, jakoby z treści zaskarżonego orzeczenia, w związku z decyzją organu I. instancji, nie wynikało, jaki jest status działki ew. nr [...]; z treści orzeczenia w przedmiocie wznowienia wynika, wprost że doszło do uchylenia decyzji z 2011 roku jedynie w zakresie, w jakim rozstrzygano w przedmiocie działki ew. nr [...]; stąd rozstrzygnięcie uprzednie, co do wywłaszczenia i odszkodowania, gdy chodzi o działkę ew. nr [...] pozostało w mocy. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia decyzji w zakresie wykraczającym poza tiret 1 tego aktu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł, uiszczona tytułem wpisu od skargi, i 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.