IV SA/Wa 1930/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2012 r. sprawy ze skargi "M." Sp. j. z siedzibą w R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2012r., znak [...], wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (handlowo- biurowego) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w tym parkingu na terenie działki nr [...] położonej w R. oraz zjazdu z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) do ww. działki. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zaplanowane przez inwestora przedsięwzięcie z dostępem komunikacyjnym poprzez projektowany zjazd z drogi krajowej nie jest możliwe z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego. Następnie po rozpoznaniu wniosku "M." Sp. Jawna z siedzibą w R., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] marca 2012r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. nr [...] działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 kpa. utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (handlowo-biurowego) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w tym parkingu na terenie działki nr [...] położonej w R. oraz zjazdu z drogi krajowej nr [...] do ww. działki Burmistrz Gminy R. wystąpił do zarządcy ww. drogi krajowej (GDDKiA) o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a., projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu j zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2012r. Odnosząc się do argumentów strony podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że włączenie do drogi publicznej ruchu drogowego, zapewnia zjazd. W badanym projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w pkt 6 lit a wskazano, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości ma odbywać się projektowanym zjazdem z drogi krajowej - ul. [...], zaś warunki techniczne tego wjazdu należy uzyskać od zarządcy tejże drogi. Organ uzgadniający wskazał, iż w związku z tym, że na terenie zamierzonej inwestycji planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej to projektowany zjazd, zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), powinien być zjazdem publicznym. Stosownie zaś do § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust 1 ww. rozporządzenia, zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Z poczynionej analizy wynika, iż planowany zjazd z ww. drogi krajowej (ul. [...]) do działki nr [...] znajdowałby się w obrębie skrzyżowania dwóch ważnych dróg krajowych - drogi krajowej nr [...] z drogą krajową nr [...] (ul. [...]). Takie zlokalizowanie zjazdu publicznego naruszałoby powołane wyżej przepisy rozporządzenia, co należy uznać za niedopuszczalne. Organ wyjaśnił także, iż droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby było zapewnione bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. W rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony, ze względu na okoliczność, że przedmiotowa działka może być skomunikowana z drogą publiczną niższej kategorii - ul. [...] za pośrednictwem działki sąsiedniej o nr [...], której wnioskująca spółka jest również właścicielem. W związku z powyższym, w omawianej sprawie, nie znajduje potwierdzenia ani prawnego ani faktycznego argument skarżącej dotyczący konieczności zapewniania każdej nieruchomości dla której urządzona jest osobna księga wieczysta bezpośredniego zjazdu z drogi publicznej. Dodatkowym powodem przemawiającym za odmową uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji jest fakt, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło 10861 pojazdów na dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Dotyczy to zwłaszcza zjazdów publicznych, które przenoszą duży ruch generowany przez obiekty, w których prowadzona jest działalność gospodarcza. Organ wskazał, iż z uwagi na powyższe ustalenia pozytywne zaopiniowanie przedmiotowego włączenia do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem projektowanego zjazdu publicznego naruszałoby powołane przepisy rozporządzenia stwarzając dla wszystkich użytkowników tej drogi dodatkowy punkt kolizji, wpływający na obniżenie poziomu bezpieczeństwa i płynności ruchu na ww. drodze krajowej, W uzasadnieniu organ uzgadniający powołał się na wyrok z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1886/08 gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż "(...) podstawową zasadą którą winien się kierować zarządca drogi jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego, i niedopuszczalnym jest realizowanie interesu jednostki kosztem bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Przedstawione stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad co do niedopuszczalności budowy połączenia działki nr [...] z drogą krajową nr [...] za pośrednictwem zjazdu publicznego, czyli w konsekwencji, co do braku możliwości bezpiecznego włączenia do przedmiotowej drogi krajowej ruchu generowanego przez planowaną na terenie działki nr [...] inwestycję, mieści się w ramach art. 35 ust. 3 cyt. ustawy o drogach publicznych i tym samym stanowi podstawę i uprawnia ten organ do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zarządca drogi dokonując oceny zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać ani sam ich określać. Organ podkreślił, że rozpoznając przedmiotową sprawę miał przede wszystkim na względzie bezpieczeństwo ruchu drogowego. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2002r. wniosła "M." Sp. Jawna. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono obrazę przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy i nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności. Skarżący podnieśli również, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r., Nr 43, poz. 430) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że planowany zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odpowiadając na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że w toku postępowania organ administracji dopuścił się naruszenia art. 7, 8 i 77 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy był zdaniem Sądu wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu uzgodnieniowym. Organ administracji, który uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy, może wypowiadać się co do kwestii objętych decyzją o warunkach zabudowy w zakresie swoich kompetencji. Jeżeli więc chodzi o zarządcę drogi, to zajmuje stanowisko w przedmiocie obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie infrastruktury komunikacyjnej. W żadnej mierze nie posiada uprawnień do warunkowego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując uzgodnienia, w kwestii możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ - zarządca drogi, winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego na drodze będącej w zarządzie organu uzgadniającego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może albo zaakceptować decyzję o warunkach zabudowy i wyrazić zgodę na realizację inwestycji w ustalonej postaci, albo jej nie zaakceptować i odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykazując w uzasadnieniu przyczyny negatywnego uzgodnienia i wskazując po spełnieniu, jakich przesłanek pozytywne uzgodnienie byłoby możliwe. Nie może dokonać uzgodnienia z zastrzeżeniami, czyli w istocie zanegować uzgodnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że w badanym projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w pkt 6 lit a wskazano, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości ma odbywać się projektowanym zjazdem z drogi krajowej - ul. [...], zaś warunki techniczne tego wjazdu należy uzyskać od zarządcy tejże drogi. Organ podkreślił, iż zgodnie z ww. projektem decyzji na terenie powołanej inwestycji planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej. Dlatego też zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zjazd do działki nr [...] powinien być zjazdem publicznym. Zasadnie organ wskazał, że stosownie do § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust 1 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r., zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Z akt sprawy wynika, iż planowany zjazd z ww. drogi krajowej (ul. [...]) do działki nr [...] znajdowałby się w obrębie skrzyżowania dwóch dróg krajowych - drogi krajowej nr [...] z drogą krajową nr [...] (ul. [...]). Takie zlokalizowanie zjazdu publicznego naruszałoby powołane przepisy rozporządzenia, co trzeba uznać za niedopuszczalne. Organ wyjaśnił także, iż droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Należy stwierdzić, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby było zapewnione bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Sąd stwierdza, że zasadnie organ uznał, iż w rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony, ze względu na okoliczność, że przedmiotowa działka może być skomunikowana z drogą publiczną niższej kategorii - ul. [...] za pośrednictwem działki sąsiedniej o nr [...], której wnioskująca spółka jest również właścicielem. Sąd badając niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że postępowanie GDDKiA zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś jego efektem było wydanie rozstrzygnięcia, które nie jest sprzeczne z prawem. Organ uzgadniający rozpoznał sprawę w zakresie swojej właściwości, kierując się dbałością o zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na administrowanej przez siebie drodze krajowej. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ uzgadniający kierował się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z definicją zawartą w § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, do obsługi obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, niezbędny jest zjazd publiczny. W uzgadnianym projekcie decyzji wyraźnie wskazano, iż planowane na działce nr [...] położonej w R., obiekty mają służyć do prowadzenia działalności gospodarczej. Realizacja zjazdu publicznego, bezpośrednio z działki [...] na drogę krajową może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym dlatego za zasadną uznać należy odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencii.