IV SA/Wa 1940/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. Anna Arendt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019r. nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] września 2018r. nr [...] zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych na działkach nr [...] i [...], obręb [...], będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...], pod budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji [...]. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A., Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (dalej Dyrektor RDLP, organ I instancji) decyzją z [...] września 2018r. nr [...], zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], obrębu ewidencyjnego [...], będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...], pod budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji [...]. W decyzji ustalono należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji leśnej ww. gruntów, opłatę roczną i jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Od wskazanej decyzji odwołanie złożyło [...] S.A. zarzucając naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 2 ust. 2, w związku z art. 4 pkt 11 oraz art. 11 ust. 1, w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – przez wydanie zgody na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów w odniesieniu do których nie zaistniała uzasadniona konieczność ich wyłączenia. Zdaniem odwołującej się budowa linii elektroenergetycznej nie wyklucza możliwości leśnego użytkowania gruntów a ewentualne wyłączenie gruntów leśnych z produkcji mogłoby dotyczyć jedynie powierzchni, na których zostaną posadowione słupy. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej: DGLP, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] maja 2019r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy prawa oraz podniósł, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż wybudowanie elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV na gruntach leśnych (słupy oraz przewody), rozpocznie inne, niż leśne użytkowanie gruntów wyłączając je z produkcji leśnej. Usytuowanie na gruntach leśnych słupów i przewodów linii wysokiego napięcia będzie wymagało wycinki drzew i utrzymania w stanie bezdrzewnym pasa eksploatacyjnego a takie działanie uniemożliwi gospodarkę leśną prowadzoną przez Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...], w pełnym jej zakresie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 1 ustawy z 28 września 1991r. o lasach, gospodarka leśna to działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony, zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Tym samym nie można zgodzić się ze stroną, że nadleśnictwo wykonując jedynie pewne zabiegi gospodarcze, narzucone przez zakłady energetyczne (np. zakładanie plantacji choinek, gospodarowanie zwierzyną, zakładanie ognisk biocenotycznych, uboczne użytkowanie lasu, zakładanie pasów p.poż., czy linii podziału przestrzennego), będzie prowadziło gospodarkę leśną. Organ wskazał również, że podstawowym dokumentem gospodarki leśnej (czyli działalności prowadzonej w Lasach Państwowych), jest Plan Urządzenia Lasu. Wynika zatem, że Lasy Państwowe prowadząc gospodarkę leśną nie prowadzą jej na gruntach leśnych w sposób uznaniowy (tak jak narzuci to zakład energetyczny). Organ odwołując się również do wyroku NSA z 9 czerwca 2016r. sygn.. II FSK 1238/14 zauważył, że grunty znajdujące się pod pasami technicznymi, usytuowane pod napowietrznymi liniami energetycznymi, są gruntami zajętymi na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przesyłu przez przedsiębiorstwo energetyczne energii elektrycznej. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że wskazane w odwołaniu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1432/09 z 21 września 2010r. oraz II OSK 170/16 z dnia 29 września 2017r. ) dotyczą gruntów rolnych a nie leśnych. A w odniesieniu do argumentu strony, że na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy rzutuje także zmiana ustawy o podatku leśnym – art. 1a ust. 4 – organ odwoławczy stwierdził, że pozostaje on bez wpływu na decyzję Dyrektora RDLP wydaną w trybie art. 5, art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy o ochronie. Wskazywany przepis stanowi bowiem o sposobie opodatkowania gruntów pod urządzeniami elektroenergetycznymi. Niezgadzając się ze wskazanym wyżej orzeczeniem [...] S.A. (dalej: skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję w całości. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji organu I instancji oraz nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, - art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności przez brak odniesienia się do ujęcia projektowanej linii elektroenergetycznej w obowiązującym Planie Urządzenia Lasu, - art. 2 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 11 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – przez wydanie zgody na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów, w odniesieniu do których nie zaistniała uzasadniona konieczność ich wyłączenia. Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części (to jest w zakresie dotyczącym gruntów innych, niż przeznaczone bezpośrednio na lokalizację słupów linii 110 kV [...]) oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca szczegółowo umotywowała stawiane w skardze zarzuty podkreślając, że zawarta w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definicja wyłączenia gruntów z produkcji leśnej wskazuje, że przez wyłączenie należy rozumieć rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntów. Natomiast w wydanej decyzji (podobnie jak w decyzji organu I instancji) brak jest rozstrzygnięcia kluczowej kwestii a mianowicie w jaki sposób usytuowanie słupów przewodów linii wysokiego napięcia wykluczy możliwość leśnego użytkowania gruntów i doprowadzi do rozpoczęcia innego niż leśne jego użytkowania. Zdaniem skarżącej produkcja leśna dozna jedynie ograniczenia przez brak możliwości wykonywania jednego z jej przejawów - bez wpływu na pozostałe sposoby jej prowadzenia. Wskazano przy tym że prowadzenie gospodarki leśnej to nie tylko uprawa drzew a szereg czynności które mogą być prowadzone w pasie eksploatacyjnym linii, np. plantacje choinek, gospodarowanie zwierzyną, sytuowanie ognisk biocenotycznych, uboczne użytkowanie lasu czy zagospodarowanie inżynieryjne - pasy przeciwpożarowe, linie podziału przestrzennego lasu. Skarżąca przyznała przy tym że posadowienie na gruntach leśnych napowietrznych linii może w pewnym stopniu ograniczać sposób korzystania z nieruchomości, jednakże nie skutkuje automatycznym, całkowitym i trwałym wyłączeniem możliwości wykorzystywania gruntu do prowadzenia działalności leśnej. Skarżąca podniosła również, że obowiązujący dla przedmiotowego gruntu Plan Urządzenia Lasu przewiduje lokalizację na jego terenie przedmiotowej linii wysokiego napięcia, co nie zostało wzięte pod uwagę przez organ wydający zaskarżoną decyzję. Nadto faktycznie władającym obciążonymi nieruchomościami jest Nadleśnictwo, któremu nadal przysługuje prawo korzystania z tej części nieruchomości na której posadowiona będzie linia 110 kV i pobierania pożytków naturalnych i cywilnych, a także prowadzenia na niej gospodarki leśnej (z pewnymi ograniczeniami). Posadowienie urządzeń elektroenergetycznych nie wyklucza wykorzystywania gruntów do innych celów również przez podmioty trzecie - wydzierżawienia nieruchomości przez Nadleśnictwo [...] na dotychczasowe cele bądź przekazanie podmiotom trzecim w posiadanie. Nie bez znaczenia zdaniem skarżącej jest również fakt, że z dniem 1 stycznia 2019 r. weszła w życie nowelizacja ustaw: o podatkach i opłatach lokalnych, o podatku leśnym, o podatku rolnym. Zgodnie z wprowadzoną zmianą ustawy o podatku leśnym - w art. 1a ust. 4, za lasy zajęte na wykonywanie innej działalności gospodarczej niż działalność leśna nie są uznawane lasy przez które przebiegają urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 i 1104), wchodzące w skład przedsiębiorstwa przedsiębiorcy prowadzącego m. in. działalność w zakresie przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej oraz zajętych na pasy technologiczne stanowiące grunt w otoczeniu ww. urządzeń, konieczny dla zapewnienia właściwej eksploatacji tych urządzeń, chyba że lasy te są jednocześnie zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność leśna oraz innej niż ww. działalność przesyłowa. Z powyższych względów zdaniem skarżącej nie można przyjąć, że przeprowadzenie linii elektroenergetycznej przez grunty leśne prowadzi do ich wyłączenia z produkcji leśnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.- dalej: p.p.s.a.) - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: DGLP) z [...] maja 2019r. nr [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanego w skardze: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie a także art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy oraz prawa materialnego w tym w skazanych w skardze przepisów art. 2 ust.2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jt.Dz. U. z 2017 poz. 1161 ze zm. – dalej: ustawa o ochronie). Instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i leśnej została uregulowana w rozdziale 3 ustawy o ochronie. Wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie). Zgodnie z art. 4 ust. 11 wskazanej ustawy, pod terminem wyłączenie gruntów z produkcji – rozumie się m. in. rozpoczęcie innego niż leśne użytkowanie gruntów. Przepis art. 7 ust. 1 określa, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 (w wypadku gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa zgoda Ministra Środowiska- art. 7 ust. 2 pkt 2), dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem aby ubiegać się o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej najpierw grunt ten winien być w miejscowym planie przeznaczony na inny cel niż produkcja rolna lub leśna i winien on uzyskać stosowną zgodę na taką zmianę przeznaczenia. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie pod terminem "przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" – rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, warunek zmiany przeznaczenia przedmiotowego gruntu, na którym ma być budowana linia wysokiego napięcia, został spełniony. Grunt leśny będący przedmiotem postępowania wyłączeniowego, to część o pow. 0,3427 ha z działki o nr ew. [...] i o pow. 0,4390 ha z działki nr ew. [...] z obręb ewidencyjnego [...]. Grunt ten objęty jest aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji [...] na terenie gminy [...] (plan zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lutego 2015r. – publ. Dz. Urz. Województwa [...] poz. [...]). Zgodnie z załącznikiem graficznym (arkusze I(1), I(2), I(3),) część obszaru działek nr ew. [...] i [...] wnioskowana do wyłączenia z produkcji leśnej, znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem I-10E. Z zapisu § 4 ust.1 pkt 1 części tekstowej Planu wynika, ze Minister Środowiska decyzją z [...] października 2014r. nr [...] wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla łącznej powierzchni 1,2479 ha. W myśl § 6 ust.2 Planu obszar oznaczony symbolem I-10E – to teren dotychczasowych gruntów leśnych (Ls) Lasów Państwowych o powierzchni ok. 12479 m2 (1,2479 ha) – który zgodnie z zapisem planu przeznaczony został jako teren pasa technologicznego, dla którego obowiązują m. in. następujące warunki: zakaz wznoszenia wszelkich budowli nie związanych z funkcjonowaniem linii elektroenergetycznej 110 kV, za wyjątkiem obiektów liniowych (pkt 1); na powierzchni wolnej od zabudowy słupów elektroenergetycznych, w ramach przeznaczenia dopuszczalnego zezwala się na produkcję rolną związaną z uprawą i wypasem oraz na dalsze użytkowanie istniejących otwartych powierzchni wód stojących i rowów melioracyjnych, lecz z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z przepisów szczególnych i odrębnych, regulujących zagospodarowanie terenu pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi ( pkt 4). Plan określa również, że w celu realizacji przeznaczenia podstawowego – zgodnie z § 8 ust. 5 – dopuszczalne jest usuwanie wszelkich zadrzewień i zakrzewień na warunkach określonych w przepisach szczególnych i odrębnych. Powyższe wskazuje, że będący przedmiotem niniejszego postepowania teren leśny, zgodnie z cyt. wyżej Planem, został przeznaczony jako pas technologiczny, w którym ma powstać napowietrzna linia wysokiego napięcia. Plan miejscowy ustala inny niż leśny sposób użytkowania tych gruntów. Co więcej w ramach przeznaczenia dopuszczalnego na powierzchni wolnej od zabudowy słupami elektroenergetycznymi, plan zezwolił jedynie na prowadzenie produkcji rolnej związanej z uprawą i wypasem. A zatem niedopuszczone zostało dalsze prowadzenie w pasie technologicznym gospodarki leśnej. W ocenie Sądu organy zasadnie zezwoliły na wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej uznając, że grunty leśne są przeznaczone na cele nie leśne. Organ dokonał oceny wniosku w świetle zgromadzonego materiału dowodowego uznając, że planowana inwestycja liniowa w istocie doprowadzi do innego niż leśny użytkowania tego gruntu. Realizacja wskazanej inwestycji spowoduje bowiem, na co wskazano już powyżej, konieczność dokonania wycinki drzew oraz utrzymania w stanie bezdrzewnym całego pasa wnioskowanego do wyłączenia. W trakcie realizacji prac dojdzie również do zniszczenia na tym terenie runa leśnego i istniejących siedlisk fauny i flory. Nie jest bowiem możliwa realizacja planowanej inwestycji bez dokonania tych zniszczeń. Działania takie niewątpliwie uniemożliwią w okresie budowy prowadzenie przez Lasy Państwowe jakiejkolwiek gospodarki leśnej a po zrealizowaniu inwestycji działalność ta mogłaby być prowadzona jedynie w bardzo ograniczonym zakresie z uwzględnieniem konieczności dokonywania konserwacji linii i jej napraw. Rację ma zatem organ odwoławczy wskazując, że nie można zgodzić się ze stroną skarżąca, że nadleśnictwo wykonując w ograniczonym bardzo zakresie tylko niektóre zabiegi gospodarcze, narzucone przez zakład energetyczny, będzie mogło prowadzić na tych terenach prawidłową gospodarkę leśną. Nadto należy podkreślić, że zarówno Dyrektor RDLP jak i DGLP są wyspecjalizowanymi organami. Zadaniem bowiem tych organów jest racjonalne prowadzenie gospodarki leśnej w lasach. A zatem niewątpliwie organy te, posiadając stosowną wiedzę i praktykę związaną z prowadzeniem gospodarki leśnej pozwalającą na dokonanie oceny, że przy uwzględnieniu ograniczeń jakie na tym terenie narzuca budowa linii wysokiego napięcia, przedmiotowy grunt nie będzie już mógł być wykorzystywany w dotychczasowy sposób (jako las). Niewątpliwie bowiem zmiany, które spowoduje planowana inwestycja, nie pozwolą na traktowanie tego gruntu zgodnie z dotychczasowym jego przeznaczeniem oraz sposobem użytkowania. Inaczej mówiąc, pobudowanie w lesie linii wysokiego napięcia stanowi o zmianie przeznaczenia terenu z leśnego na teren nie służący celom gospodarki leśnej wymienionym m.in. w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach. W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że planowana przez skarżącego inwestycja uniemożliwi dotychczasowe wykorzystanie tego gruntu dla celów produkcji leśnej, a to z kolei zdeterminowało organ do wydania pozytywnej decyzji skarżącemu o wyłączeniu wnioskowanego gruntu z produkcji leśnej. Podkreślić przy tym jeszcze raz należy, że nieruchomość traci charakter nieruchomości leśnej w wyniku przeznaczenia jej na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie wskutek decyzji o wyłączeniu jej z produkcji leśnej, która dotyczy tylko sposobu zagospodarowania nieruchomości. Na marginesie Sąd zauważa również, że aktach sprawy znajduje się umową dzierżawy nr [...] z [...] sierpnia 2018r. W § 6 ust. 5 tej umowy zwarty został zapis wskazujący że Lasy Państwowe będą prowadziły na przedmiotowym terenie gospodarkę leśną wg. zasad określonych w przepisach ustawy o lasach do dnia protokolarnego przekazania przedmiotu dzierżawy. A zatem po tym terminie nie będzie prowadzona na tym terenie gospodarka leśna. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać , że: - bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje argumentacja skarżącego odwołująca się do wyroków sądów administracyjnych. Te bowiem zapadły w odmiennych stanach zarówno prawnych jak i faktycznych a przede wszystkim dotyczyły kwestii wyłączenia gruntów rolnych. Należy bowiem wskazać, że o ile przed wybudowaniem linii energetycznej na gruncie rolnym mogło rosnąć np. zboże, to i po wybudowaniu linii energetycznej na tym samym terenie może być ono uprawiane. W wypadku natomiast lasu, gdzie dla posadowienia linii energetycznej konieczne jest wycięcie drzew a następnie pilnowanie by w pasie technologicznym linii energetycznej takie drzewa nie porosły, mamy do czynienia ze zgoła odmienną sytuacją bowiem wybudowanie linii wysokiego napięcia wyklucza ponowne zalesienie terenu; - bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest również wskazywana przez skarżącego nowelizacja ustawy o podatku leśnym. Regulacja ta dotyczy bowiem kwestii opodatkowania gruntów a nie zezwolenia na wyłączenie z produkcji; - Plan urządzania lasu jest przede wszystkim dokumentem na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów objętych planem. Nie ma on priorytetowego znaczenia przy ustalaniu czy doszło do zmiany przeznaczenia lasu na cele nieleśne. Szczególnie, że skarżący sam zauważa w skardze, iż w Planie tym ujęta została również budowa linii wysokiego napięcia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.