IV SA/Wa 1941/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 1941/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2009r., Minister Gospodarki, na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem N. C. i B. S. z dnia 13 lipca 1990r. podtrzymanym przez następców prawnych ww. wnioskodawczyń - w części dotyczącej stwierdzenia nieważności: zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] marca 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "F.". Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia strona postępowania – M. W. wystąpiła do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją tego organu z dnia [...] października 2009r. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, iż: "Decyzja o umorzeniu postępowania jest krzywdząca, ponieważ następne decyzje są połączone z wprowadzeniem przymusowego zarządu jak i ubiegania się o odszkodowanie za okres od 1949 do 1951 r.". W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Gospodarki, decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2009r, w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności: zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] marca 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "F.", W uzasadnieniu decyzji organ naczelny podał, że Minister Przemysłu i Handlu zarządzeniem z dnia [...] marca 1949 r., nr [...], na podstawie przepisów dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego /Dz. U. RP. Nr 21 poz. 67/, ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem pn. F. W trakcie trwania tego przymusowego zarządu, Minister Przemysłu Lekkiego orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 1950 r., na podstawie art. 3 ust. 1 lit. A i B i art. 6 ust 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), orzekło przejęciu na własność Państwa m. in przedsiębiorstwa pn. F. Wydanie wymienionego orzeczenia nacjonalizacyjnego spowodowało, iż sprawowanie władzy w imieniu Państwa nad ww. przedsiębiorstwem zostało zastąpione przejęciem go na własność Państwa. Przejęcie ww. przedsiębiorstwa na własność Państwa, w odróżnieniu od sprawowania nad nim przymusowego zarządu państwowego, wywołało skutki prawno-rzeczowe. Zdaniem organu naczelnego upaństwowienie omawianego przedsiębiorstwa spowodowało w tym przypadku, jak gdyby "skonsumowanie" uprzednio . ustanowionego przymusowego zarządu państwowego. Przymusowy zarząd państwowy został ustanowiony bowiem z konkretną datą i w ściśle, czasowo określonym celu, zatem upaństwowienie -zastąpienie go prawem bezterminowym i o dalej idącym skutku spowodowało ustanie tego pierwszego oraz tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenie o jego ustanowieniu. Minister Gospodarki stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że powyższy pogląd zgodny jest z konstrukcją prawną przewidzianą w art. 2 zdanie 1 i 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, który stanowił, iż upaństwowienie, wykonywanie i uchylanie zarządu państwowego zależy do tego ministra, którego właściwości podlegają sprawy, stanowiące przedmiot działalności danego przedsiębiorstwa oraz, że przymusowy zarząd państwowy będzie uchylony, gdy odpadnie powód, dla którego został ustanowiony. Przepis wiązał zatem nakaz uchylenia zarządzenia w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego ze zrealizowaniem celu, dla którego został ustanowiony. Przepis art. 4 ww. dekretu przewidywał, iż każdy przypadek ustanowienia i uchylenia zarządu państwowego podany będzie do publicznej wiadomości w Monitorze Polskim. Skoro jednak dla uchylenia przymusowego zarządu państwowego konieczna była realizacja celu, a cel nie został osiągnięty, to tym samym nie powstał obowiązek publikacji orzeczenia o jego uchyleniu. Z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim z [...] roku Nr [...], poz. [...]- orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] grudnia 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa (M.P. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) w części dotyczącej przedsiębiorstwa "F., nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] marca 1949 r. nr [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem, ze względu na wyeliminowanie go z obrotu prawnego przez późniejsze orzeczenie nacjonalizacyjne. Zdaniem organu naczelnego, z dniem opublikowania orzeczenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 1950 r., o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. F., ustał przymusowy zarząd państwowy ustanowiony nad omawianym przedsiębiorstwem na podstawie zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] marca 1949 r. Minister wskazał, że brak w obrocie prawnym ww. zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] marca 1949 r. powoduje, że bezprzedmiotowa stała się kontynuacja postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności tego zarządzenia. W takim przypadku, zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, zasadne było wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 2009 r. o umorzeniu postępowania w odniesieniu do tego zarządzenia. Organ naczelny wskazał także, iż wniosek N. C. oraz B. S. z dnia 13 lipca 1990 r. obejmował również żądanie stwierdzenia nieważności: orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] grudnia 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa (M.P. z [...] r. Nr[...], poz. [...]) w części dotyczącej przedsiębiorstwa "F. Mając na uwadze, iż akt ten został wydany w oparciu o inną podstawę prawną, wynikającą z ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej /Dz. U. Nr 3, poz., 17/ oraz sam w sobie stanowi indywidualny akt administracyjny, będzie on przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia przez Ministra Gospodarki. Zdaniem Ministra Gospodarki, ze względu na brak związku przedmiotowego pomiędzy zarządzeniem o ustanowieniu przymusowego zarządu a nacjonalizacją, umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nie stanowi samo przez się przeszkody do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności innego orzeczenia, a z drugiej strony stwierdzenie nieważności przymusowego zarządu nie jest warunkiem do merytorycznego rozpatrzenia wniosku w zakresie kwestionującym nacjonalizację na podstawie stosownych przepisów ust 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17). Na powyższą decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2010r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. W. W skardze podniesiono, że ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "F." dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Pozostawanie przedsiębiorstwa pod przymusowym zarządem państwowym w okresie od [...] marca 1949r. do [...] grudnia 1950r. spowodowało niekorzystne skutki ekonomiczne dla rodziny skarżącej. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał zasadność skargi, jako że zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki jak też utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] października 2009r. naruszają prawo. Zdaniem Sądu organ naczelny błędnie uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 105 § 1 kpa do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] marca 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "F. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia wystąpiły osoby mające w sprawie przymiot strony zaś w obrocie prawnym pozostaje kwestionowane zarządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] marca 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego. Podkreślić należy, że wnioskiem z dnia z dnia 13 lipca 1990r. N. C. i B. S. (wniosek został podtrzymany przez następców prawnych ww. wnioskodawczyń) zwróciły się m.in. o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] marca 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "F.". Z całą mocą stwierdzić trzeba, że tryb nieważnościowy, jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Stanowi on wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a przesłanki jego zastosowania, zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazać należy, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (również orzeczenia, czy zarządzenia) jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego, w powiązaniu z przepisami materialnego prawa administracyjnego, prawidłowości badanego aktu pod kątem wystąpienia ewentualnych kwalifikowanych wad prawnych. Decyzja podjęta w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego przesądza o bycie prawnym tego aktu, a więc o jego obowiązywaniu w obrocie prawnym. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia (decyzji lub zarządzenia), organ związany jest wyznaczonym przedmiotem tego nadzwyczajnego postępowania. Obowiązany jest rozpoznać, czy akt kontrolowany w postępowaniu nieważnościowym dotknięty jest jedną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Wynik takiego postępowania jest podstawą do rozstrzygnięcia sprawy procesowej - sprawy stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego zauważa się, iż sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozpoznawana i rozstrzygana jest w trybie postępowania nadzwyczajnego, przy czym fragmentaryczna regulacja tego trybu postępowania powoduje, że w zakresie nieuregulowanym postanowieniami art. 156 k.p.a. - art. 159 k.p.a. mają do niego zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykłe. W trybie postępowania nieważnościowego zastosowanie ma zatem również art. 105 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (zob. szerzej na ten temat B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, PiP 2001, Nr 8, s. 33). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507; wyrok WSA z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3439/02, LEX nr 156962). Podnieść trzeba, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub innego aktu administracyjnego ma miejsce, gdy brak jest w obrocie prawnym orzeczenia lub wyłączona zostanie dopuszczalność weryfikacji takiego orzeczenia w tym nadzwyczajnym trybie postępowania. Jeżeli zatem w wyniku wadliwej interpretacji organ podejmie postępowanie, w którym wyłączona została dopuszczalność weryfikacji orzeczenia winien on zakończyć prowadzone postępowanie decyzją o jego umorzeniu. Tak też powinien postąpić, gdy ustali, że żądanie dotyczy wprawdzie orzeczenia ale nieobowiązującego w obrocie prawnym, bo zostało ono w przewidzianym trybie prawnym wyeliminowana z obrotu (decyzje uchylone w postępowaniu odwoławczym, uchylone w trybie wznowienia postępowania) (zob. szerzej na ten temat B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, PiP 2001, Nr 8, s. 35; zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1616/05, LEX nr 187383 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1086/06, LEX nr 328603). W sprawie niniejszej sytuacja taka nie miała miejsca bowiem nie ulega wątpliwości, że zarządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] marca 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "F." nie zostało w przewidzianym trybie prawnym wyeliminowane z obrotu. W tych okolicznościach brak było podstaw do uznania przez organ naczelny, że zachodzą przesłanki do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zarządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] marca 1949 r. W ponownym postępowaniu organ naczelny obowiązany jest uwzględnić ocenę prawną przedstawioną przez Sąd w niniejszej sprawie i rozpoznać merytorycznie wniosek strony dotyczący stwierdzenia nieważności zarządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] marca 1949 r. Wziąwszy powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) -orzekł jak w sentencji.