IV SA/Wa 1946/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. A., S. A. i Z. A. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu (R. A.) cały uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (słownie: stu) złotych. R. A., S. A. i Z. A. w piśmie z dnia 29 sierpnia 2014 r., oznaczonym jako "zażalenie", zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...]. Zaskarżonym postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżących na postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], którym - na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - odmówił on wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Należy wskazać, że sprawa ze skargi R. A., S. A. i Z. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] zarejestrowana jest w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 1459/14. Sąd postanowieniem z dnia 5 grudnia 2014 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt II OZ 99/15 oddalił zażalenie na wskazane postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. W myśl art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdza niedopuszczalność zażalenia skarżących na postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie wstrzymania zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. zostało wydane na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ppsa, zgodnie z którym w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie - organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Na postanowienie wydawane przez organ administracji w trybie art. 61 § 2 pkt 1 ppsa nie przysługuje zażalenie. Nie jest ono wydawane w toku postępowania administracyjnego, tylko po jego zakończeniu i wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie organu wydane po przeprowadzeniu tego postępowania. Jego celem jest ochrona skarżącego przed ewentualnymi negatywnymi następstwami wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia przed rozpoznaniem sprawy przez sąd. Postanowienie takie nie kończy więc postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W konsekwencji nie mieści się ono w kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Mając powyższe na względzie, należy dalej wskazać, że art. 3 § 2 pkt 2 ppsa należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Nie można bowiem zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, w konsekwencji wyłączając dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuścił skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia. Z tych względów należy przyjąć, że art. 3 § 2 pkt 2 ppsa odnosi się nie tyle do postanowienia, na które nie służy zażalenie (ponieważ zasadniczo nie jest dopuszczalne zaskarżanie postanowienia bez wyczerpania środków zaskarżenia), co do przedmiotu takiego postanowienia, którym jest kwestia rozstrzygana postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Należy także podkreślić, że prawo strony do ochrony przed negatywnymi skutkami wykonania decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego realizowane jest poprzez możliwość zwrócenia się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do sądu (art. 61 § 3 ppsa), a także poprzez możliwość zmiany lub uchylenia przez sąd postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w każdym czasie wskutek zamiany okoliczności (art. 61 § 4 ppsa). Jak wynika z akt sprawy sygn. IV SA/Wa 1459/14 skarżący skorzystali z prawa złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a wniosek ten został prawomocnie oddalony. Podsumowując, ponieważ zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostało wydane na skutek wniesienia niedopuszczalnego zażalenia na postanowienie rozstrzygające kwestię, która nie jest rozstrzygana postanowieniem, na które służy zażalenie, a zaskarżone postanowienie nie jest również postanowieniem kończącym postępowanie, ani rozstrzygającym sprawę co do istoty, to skarga R. A., S. A. i Z. A. podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. W zaskarżonym postanowieniu zawarto wprawdzie pouczenie o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednakże błędne pouczenie nie może tworzyć prawa, którego ustawodawca nie przewidział na danym etapie postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie pierwszym postanowienia. Tylko na marginesie należy zwrócić uwagę, że wspomniane pouczenie, zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wskazuje na obowiązek wniesienia skargi do Sądu za pośrednictwem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W świetle bowiem art. 54 § 1 ppsa skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. W sytuacji, gdy strona wnosi skargę nie za pośrednictwem organu administracji, a bezpośrednio do Sądu, miarodajna dla oceny dochowania wynikającego z art. 53 § 1 ppsa, trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi jest zatem data przekazania skargi przez Sąd organowi administracji, za którego pośrednictwem powinna być ona wniesiona. Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie doręczono skarżącym w dniu 8 sierpnia 2014 r. Skargę złożyli oni (przesłali pocztą) bezpośrednio do Sądu. Została ona przekazana Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 10 września 2014 r., zatem trzydziestego trzeciego dnia po doręczeniu zaskarżonego postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.