IV SA/Wa 195/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi V. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej V. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej "Szef Urzędu") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia V. S. (dalej "skarżącej") zezwolenia na osiedlenie się. II. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. 1. W dniu [...] lutego 2006 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się, powołując się na polskie pochodzenie. 2. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] orzekł o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na osiedlenie się. 3. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] (dalej "decyzją z 2006 r.") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. 4. W dniu [...] grudnia 2010 r. skarżąca po raz drugi wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się. Ponownie powołała się na polskie pochodzenie; w toku postępowania administracyjnego przedstawiła nowe dokumenty. 5. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Wojewoda umorzył postępowania administracyjne. W jego ocenie, sprawa została uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją 2006 r. Zdaniem Wojewody, nowe dokumenty, przedstawione przez skarżącą, nie powodują że w sprawie zaistniały nowe okoliczności. Właściwy do zakwestionowania decyzji ostatecznej w tożsamej sprawie jest tryb wznowienia postępowania administracyjnego. 6. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Szef Urzędu utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 1602/11; dalej "wyrok z 2011 r.") uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. i decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał między innymi, że: – w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. i z dnia [...] kwietnia 2011 r. zabrakło odniesienia się do Karty Polaka, przyznanej skarżącej po wydaniu decyzji z 2006 r.; – pozostałe dokumenty, przedstawione przez skarżącą, odnoszą się i na ogół są wytworzone przed wydaniem decyzji z 2006 r. Są więc nowymi okolicznościami faktycznymi lub nowymi dowodami istniejącymi w dniu wydania decyzji, czyli mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; – wydanie decyzji umarzającej postępowanie bez pouczenia strony, że wobec istnienia decyzji ostatecznej może sprecyzować wniosek o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się jako wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na ujawnienie nowych faktów i dowodów, stanowi istotne naruszenie art. 9 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej "k.p.a."), które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. 8. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na osiedlenie się, powołując się na bezprzedmiotowość tego postępowania. III. Zaskarżoną decyzją Szef Urzędu utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wskazał, między innymi, co następuje. 1. W toku postępowania administracyjnego Wojewoda [...] przesłuchał skarżącą. Zadał jej, w szczególności, pytanie: "Czy występowała pani z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r.?", na które skarżąca odpowiedziała: "Nie". Ponadto skarżąca oświadczyła, że zamierza wystąpić do Szefa Urzędu o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2006 r. 2. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2010 r. nie jest wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, lecz wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się. 3. Sprawa zapoczątkowana wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. i sprawa zakończona decyzją 2006 r. są tożsame pod względem podstawy prawnej i faktycznej. W związku z tym należało umorzyć postępowanie administracyjne. IV. V. S. wniosła skargę do Sądu na decyzję Szefa Urzędu z dnia [...] października 2012 r., zarzucając jej naruszenie: – art. 52 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; – art. 105 §1 k.p.a. przez uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenie go; – art. 7 k.p.a. przez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej; – art. 8 k.p.a. przez zignorowanie istotnych dla postępowania okoliczności i tym samym nadwyrężenie zaufania do organu administracji; – art. 11 k.p.a. przez naruszenie zasady przekonywania; – art. 77 k.p.a. przez naruszenie zasady oficjalności postępowania dowodowego; – art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego w sprawie; – art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego decyzji; – art. 153 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") przez niezastosowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu sądu przez organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi V. S. wskazała, między innymi, co następuje. 1. Niniejsza sprawa nie jest tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą zakończoną decyzją z 2006 r. 2. Z uzasadnienia wyroku Sądu z 2011 r. wynika, że organy administracji były obowiązane zbadać stan faktyczny pod względem wszystkich faktów, które mogły by mieć znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności dotyczy to faktu przyznania skarżącej Karty Polaka. 3. Organy administracji publicznej nie wykonały wskazanego wyżej obowiązku. 4. W postępowaniu administracyjnym, dotyczącym stwierdzenia pochodzenia osoby ubiegającej się o uprawnienia do osiedlenia się na stałe w Polsce, należy jedynie posiłkowo (w roli wskazówki interpretacyjnej) stosować uregulowania ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532, z późn. zm.). 5. Za zbadanie kwestii przyznania skarżącej Karty Polaka nie można uznać jednozdaniowego stwierdzenia, zawartego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., że "przyznanie Karty Polaka nie oznacza nabycia polskiego obywatelstwa ani stwierdzenia polskiego pochodzenia w rozumieniu odrębnych przepisów". 6. Szef Urzędu nie odniósł się do faktu uzyskania przez skarżącą Karty Polaka, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do analizy, czy wniosek skarżącej należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. 7. Nie jest jasne w jakim celu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazł się opis przesłuchania skarżącej. Składając wniosek z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca kierowała się pouczeniem z decyzji z 2006 r., zgodnie z którym po uzyskaniu stosownych dokumentów, potwierdzających polskie pochodzenie, skarżąca będzie mogła ponownie wystąpić z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP. 8. Szef Urzędu powinien był dokładnie rozpatrzeć materia dowodowy i przeanalizować przyczyny, dla których skarżąca otrzymała Kartę Polaka, ponieważ mogło to wpłynąć na stwierdzenie bezprzedmiotowości sprawy. V. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazał, między innymi, co następuje. 1. Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest zasadny. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się bowiem do faktu przyznania skarżącej Karty Polaka. Nie przeanalizowano, czy fakt ten ma wpływ na wykazanie polskiego pochodzenia skarżącej – a w konsekwencji nie wyjaśniono, czy sprawa jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją z 2006 r. 2. Przyznanie Karty Polaka nie powoduje automatycznie, że dana osoba nabywa obywatelstwo polskie ani że stwierdzane jest polskie pochodzenie w rozumieniu odrębnych przepisów. Wydanie tego dokumentu jest jednak zdarzeniem, które może mieć wpływ na ocenę dopuszczalności wydania decyzji o zezwoleniu na osiedlenie się. 3. Organy administracji publicznej powinny były wyjaśnić, jakie przesłanki stały za przyznaniem skarżącej Karty Polaka. Wojewoda [...] dokonał takich czynności, ale nie wspomniał o nich w treści swojej decyzji. 4. W wyniku wydania wyroku z 2011 r. organy administracji publicznej były obowiązane pouczyć skarżącą, że może sprecyzować wniosek o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się jako wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na ujawnienie nowych faktów i dowodów. Do takiego pouczenia jednak nie doszło. W szczególności z treści protokołu przesłuchania skarżącej nie wynika, że takie pouczenie miało miejsce. Nie zapytano bowiem skarżącej czy chce, aby jej wniosek potraktować w przyszłości jako wniosek wznowieniowy, a jedynie skoncentrowano się na intencjach skarżącej z chwili składania wniosku. 5. Zarzut naruszenia art. 52 ust. 5 Konstytucji RP jest przedwczesny. Zaskarżona decyzja nie rozstrzygała bowiem sprawy co do istoty. Jej treścią nie było przesądzenie, czy skarżąca może uzyskać zezwolenie na osiedlenie się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 P.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań. 1. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. 2. W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. 3. Art. 8 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. 4. Jak stanowi art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. 5. Zgodnie art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu. 6. Z brzmienia art. 77 §1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. 7. Jak stanowi art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. 8. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. 9. Jak wynika z art. 52 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, osoba, której pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do następujących wniosków. 1. Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest zasadny. Sąd podziela w tym względzie ocenę, wyrażoną w odpowiedzi na skargę. Organy administracji publicznej nie zastosowały się bowiem do wiążącej oceny prawnej, wyrażonej w wyroku z 2011 r. Naruszenie wskazanego przepisu miało miejsce z dwóch powodów: 1.1. Jak wskazał Sąd w wyroku z 2011 r., w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. i decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. zabrakło odniesienia się do faktu, ze skarżąca uzyskała Kartę Polaka. W związku z tym, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organy administracji publicznej powinny były odnieść się do przyznania skarżącej Karty Polaka. Trafnie wskazuje zarówno skarżąca jak i Szef Urzędu, że obowiązek ten nie został wykonany ani przez Wojewodę, ani przez Szefa Urzędu. Za jego realizację nie można uznać, w szczególności, umieszczenia w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdzenia, zgodnie z którym "przyznanie Karty Polaka nie oznacza nabycia polskiego obywatelstwa ani stwierdzenia polskiego pochodzenia w rozumieniu odrębnych przepisów". Jest to bowiem wypowiedź zbyt lakoniczna i nie dająca podstaw do uznania, że organ administracji publicznej rzeczywiście odniósł się do omawianego faktu. Co więcej, Szef Urzędu w treści zaskarżonej decyzji w ogóle nie wypowiedział się co do Karty Polaka, przyznanej skarżącej. 1.2. Z oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 2011 r. wynika, że organy administracji publicznej powinny pouczyć skarżącą, że wobec istnienia decyzji ostatecznej skarżąca może sprecyzować wniosek o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się jako wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na ujawnienie nowych faktów i dowodów. Również tego obowiązku nie wykonał ani Wojewoda [...], ani Szef Urzędu. Treść przesłuchania skarżącej nie daje podstaw, aby przyjąć, że doszło do wskazanego wyżej pouczenia. Pytania, zadawane skarżącej, oraz jej odpowiedzi odnosiły się tylko do faktów z przeszłości (tego, czy występowała z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego). W żadnym momencie postępowania administracyjnego skarżąca nie została poinformowana o możliwości sprecyzowania swojego wniosku. 2. Sąd zgadza się z zarzutem skarżącej, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 (z treści skargi wynika, że skarżąca miała na myśli nie cały art. 77, a jedynie art. 77 § 1) i art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym co Sąd wskazał wyżej, organy administracji publicznej pominęły ważną okoliczność, jaką było przyznanie skarżącej Karty Polaka. Tym samym, nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ani nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość było dopuszczalne dopiero w wyniku dokonania oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy fakt przyznania skarżącej Karty Polaka wpłynął na tożsamość spraw administracyjnych. 3. Zaskarżona decyzja narusza również art. 9 i art. 105 § 1 k.p.a. Sąd podziela ocenę wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z 2011 r., zgodnie z którą wydanie decyzji umarzającej postępowanie bez pouczenia strony, że wobec istnienia decyzji ostatecznej może sprecyzować wniosek o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się jako wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na ujawnienie nowych faktów i dowodów, stanowiło istotne naruszenie art. 9 i 105 § 1 k.p.a. Skoro do takiego pouczenia nie doszło (zob. pkt 1.2. niniejszego uzasadnienia), Sąd stwierdza, że organy administracji publicznej naruszyły wskazane wyżej przepisy. 4. W odniesieniu do stwierdzenia naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. ma znaczenia także ocena Sądu, że umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego było przedwczesne. Organy administracji publicznej nie mogły bowiem stwierdzić tożsamości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z postępowaniem zakończonym decyzją z 2006 r., w sytuacji, w której nie dokonały analizy okoliczności związanych przyznaniem skarżącej Karty Polaka. 5. W ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest chybiony. Uchybienia w zakresie postępowania, polegające na wskazanych wyżej naruszeniach przepisów p.p.s.a. i k.p.a. nie powodują, że samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sformułowane w sposób wadliwy. Organy administracji publicznej wskazały bowiem fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, a także wyjaśniły podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. To, że pominięto fakt przyznania skarżącej Karty Polaka, podlega ocenie z punktu widzenia norm wskazanych w poprzednich punktach niniejszego uzasadnienia. 6. Sąd nie podziela oceny skarżącej, że doszło do naruszenia art. 52 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trafnie wskazał bowiem Szef Urzędu, że treścią zaskarżonej decyzji nie jest stwierdzenie, czy skarżąca może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Przedmiot tej decyzji ma charakter jedynie procesowy i odnosi się do umorzenia postępowania administracyjnego, wobec stwierdzenia, że kwestia objęta regulacją art. 52 ust. 5 ustawy zasadniczej została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z 2006 r. Innymi słowy, treścią zaskarżonej decyzji nie jest stwierdzenie, czy skarżąca może uzyskać zezwolenie na osiedlenie się – tym samym decyzja ta nie narusza art. 52 ust. 5 Konstytucji RP. 7. Na marginesie Sąd stwierdza, że można wyobrazić sobie hipotetyczną sytuację, w której organy administracji publicznej, nie chcąc wydać decyzji o zezwoleniu na osiedlenie się, i jednocześnie pragnąc uniknąć wydania decyzji odmownej, wydają sprzeczną z prawem decyzję o umorzeniu postępowania. Co oczywiste, prowadziłaby to do naruszenia art. 52 ust. 5 Konstytucji RP. Nie jest to jednak sytuacja, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. IX. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda [...] rozpatrzy ponownie wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2010 r. z uwzględnieniem uwag wskazanych wyżej. X. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.