IV SA/Wa 1955/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. oraz A. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A. W. i J. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie "[...]" w W. oraz A. i J. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014r. (nr [...]), dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na nieruchomościach o nr ew. [...], [...], [...], części nieruchomości nr ew. [...] obręb [...]-[...]-[...] oraz części działki nr [...] w obrębie [...}-[...]-[...] położonych przy ul. [...] w W. Stan faktyczny sprawy jest następujący: W dniu [...] grudnia 2011r. S. zwróciła się do Zarządu W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na nieruchomościach o nr ew. [...], [...], [...], części nieruchomości nr [...] w obrębie [...]-[...]-[...] oraz części działki nr [...] w obrębie [...]-[...]-[...] położonych przy ul. [...] W. Zarząd W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. (nr [...]), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647, zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Organ podał, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej dla potrzeb rozpatrywanej sprawy wynika, że nieruchomości objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się na terenie historycznego osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego [...], stanowiącego przedwojenne miasto - ogród, którego układ urbanistyczny powinien być chroniony. W analizowanym obszarze występują dwa rodzaje zabudowy: mieszkaniowa, jednorodzinna, stanowiąca część terenu historycznego osiedla miasto –ogród [...] oraz mieszkaniowa wielorodzinna S. Przeważają jednak budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej. Dlatego istniejąca na tym terenie zabudowa wielorodzinna, wykazująca odrębne cechy funkcjonalne nie może stanowić podstawy do oceny projektowanej inwestycji z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa. O odrębności funkcjonalnej tych terenów świadczą także ustalenia Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego W. Organ podał, że koncepcje urbanistyczne nie przewidują lokalizacji zabudowy wielomieszkaniowej na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W tej sytuacji, planowana inwestycja – obiekt mieszkalny wielorodzinny – nie jest zgodna ze sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru i nie stanowi kontynuacji funkcji na zasadach tzw. dobrego sąsiedztwa. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że obszar planowanej inwestycji znajduje się na terenie lokowanego przed wojną miasta-ogrodu, którego układ przestrzenny powinien być chroniony. "S." wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym zarzuciła, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycję, położone przy ul. [...] w W., według studium znajdują się w obszarze "[...]". Strona podniosła również, że nie jest uzasadnione odwoływanie się do konieczności ochrony tego terenu: miasta-ogrodu, ponieważ teren ten jest obecnie zdegradowany, pozbawiony ładu przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez "S.", na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego co do istnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Według organu II instancji nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy ze względów słusznościowych. Nie ma także przeszkód do tego, aby zabudowa jednorodzinna współistniała z zabudową wielorodzinną. Istotne jest jedynie to, aby nowa inwestycja harmonijnie współistniała z otoczeniem. Dopiero ustalenie, że gabaryty planowanej zabudowy znacznie odbiegają od wymiarów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu, planowana inwestycja spełnia warunek dotyczący kontynuacji funkcji. W obszarze analizowanym, po zachodniej stronie terenu przeznaczonego pod inwestycję, znajduje się bowiem zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługi. W konkluzji organ odwoławczy zalecił ponowne przeprowadzenie analizy zagospodarowania terenu, ze zwróceniem uwagi na prawidłowe określenie granic obszaru analizowanego i na porównanie istniejącej zabudowy z zabudową projektowaną z punktu widzenia zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie "[...]"w W. oraz przez A. i J. W.. W skargach na tę decyzję skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. Organowi odwoławczemu zarzucili nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji (art. 7, art. 8 k.p.a.). Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja narusza ponadto: 1) art. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ jej ustalenia są sprzeczne z istniejącym ładem przestrzennym osiedla domów jednorodzinnych [...], na którym jest planowana inwestycja; 2) art. 2 pkt 4 u.p.z.p., przez nieuwzględnienie potrzeb i oczekiwań lokalnej społeczności w zapewnieniu harmonijnego rozwoju okolicznej zabudowy i dopuszczenie co do zasady zabudowy wielorodzinnej na terenie osiedla domów jednorodzinnych; 3) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ planowana inwestycja jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, co spowodowało, że skargi A.W. i J.W. oraz Stowarzyszenia "[...]"w W. są uzasadnione. Na wstępie trzeba przypomnieć, że zaskarżoną decyzją, organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Zarządu W. z dnia [...] sierpnia 2013r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu w niniejszej sprawie jest niezbędne ponowne przeprowadzenie analizy zagospodarowania terenu, ze zwróceniem uwagi na prawidłowe określenie granic obszaru analizowanego i na porównanie istniejącej zabudowy z zabudową projektowaną z punktu widzenia zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Według organu nie ma przy tym przeszkód do tego, aby zabudowa jednorodzinna współistniała z zabudową wielorodzinną. Istotne jest jedynie to, aby nowa inwestycja harmonijnie współistniała z otoczeniem. Kolegium, uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wskazało, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Co do zasady stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji - przy założeniu pełnego wyjaśnienia sprawy - mogłoby nie naruszać prawa. Jednakże w ocenie Sądu przyjęta przez organ ocena stanu faktycznego i prawnego była przedwczesna i tym samym nieuprawniona. Mianowicie doszło do naruszenia w niniejszej sprawie przez organ II instancji zasady ogólnej postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że zadaniem organu drugiej instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony, w tym sformułowanych na etapie postępowania odwoławczego i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy bowiem dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozważenia sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że z zasadą dobrego sąsiedztwa nie stoi w sprzeczności możliwość nawiązania przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielomieszkaniowego do istniejących w obszarze analizowanym budynków jednorodzinnych. Jedynym warunkiem jest dostosowanie gabarytów planowanego budynku do zabudowy jednorodzinnej. Co do zasady Sąd podziela w pełni stanowisko Kolegium, nie mniej jednak w określonych sytuacjach faktycznych zasada powyższa nie powinna być stosowana w sposób automatyczny, co pozostaje w związku z zarzutami odwołania wniesionego przez inwestora od decyzji odmownej. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty podnoszone do czasu ostatecznego zakończenia sprawy. Oznacza to, że strona ma prawo podnosić zarzuty oraz przytaczać argumentację prawną nie tylko przed organem I instancji, lecz także w toku postępowania odwoławczego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Obowiązkiem natomiast organu II instancji jest ustosunkowanie się do tych kwestii, co nie może być utożsamiane z ich uwzględnieniem. Niewątpliwie natomiast podjęcie decyzji bez uprzedniego rozważenia wskazanych w środku zaskarżenia argumentów może mieć wpływ na trafność podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie dotyczy to kwestii, czy w istocie teren inwestycyjny znajduje się w granicach przedwojennego układu urbanistycznego, który co prawda nie jest objęty ochroną konserwatorską, jednak niezależnie od tego stanowi pewien istotny i zapewne wymagający zachowania – choć ta kwestia powinna zostać także zbadana - fragment zagospodarowania przestrzeni miejskiej, polegający na istnieniu miasta ogrodu z zabudową wyłącznie jednorodzinną oraz budynkami towarzyszącymi tej zabudowie. Taką argumentację przyjął organ I instancji wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli ponowne postępowanie wyjaśniające potwierdzi powyższe ustalenie, co z kolei kwestionuje inwestor jak wynika z zarzutu odwołania, w ocenie Sądu zaistniałyby podstawy do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu W. z dnia [...] sierpnia 2013r. W stwierdzonym jednak stanie faktycznym, kiedy Kolegium bez postępowania uzupełniającego (rozpoznanie zarzutów odwołującego) formułuje tezę, że w istocie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej dla zabudowy wielomieszkaniowej – zaskarżoną decyzję należało uchylić z racji naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W odwołaniu strona wskazywała, że teren inwestycyjny nie należy terytorialnie do historycznego osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego [...], lecz zgodnie z oznaczeniami w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania stanowi obszar "[...]". Ta kwestia winna zostać wyjaśniona, bowiem usytuowanie terenu inwestycyjnego w tej sprawie determinuje podjęte rozstrzygnięcie, co uszło uwadze Kolegium. Mianowicie jeśli działki te pozostają w granicach historycznego osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego [...] i układ ten urbanistyczny nadal funkcjonuje (nie nastąpiła jego nieodwracalna degradacja), to w ocenie Sądu nie jest dopuszczalna lokalizacja budynku wielorodzinnego. I nie zmienia tego fakt, że w terenie analizowanym znajdują się wysokie budynki wielomieszkaniowe. Budynki te jednak przy założeniu, że osiedle [...] zachowuje nadal charakter miasta – ogrodu, nie tworzą z pozostałym obszarem zabudowanym domami jednorodzinnymi urbanistycznej i funkcjonalnej całości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie stanowiska, iż pojęcie to należy odnieść do obszaru tworzącego urbanistyczną całość, co winno podlegać indywidualnej ocenie w każdym wypadku (vide wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 582/08, a także przykładowo por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 i wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 496/10). Tym samym w tym konkretnym przypadku ze względu na szczególny charakter osiedla [...] – jako całość urbanistyczną należy traktować jedynie to osiedle, co oznacza konieczność nawiązania charakteru nowej zabudowy wyłącznie do tego osiedla. Nabiera zatem kluczowego znaczenia kwestia położenia działek inwestycyjnych w stosunku do owego osiedla oraz ustalenie, czy nadal ten układ urbanistyczny funkcjonuje w przestrzeni miasta. Bez tych ustaleń decyzja podjęta przez Kolegium z zaprezentowanym w niej uzasadnieniem jest przedwczesna. Skarżące strony kwestionują w zasadzie odmienną wykładnię prawa materialnego – od tej poczynionej przez organ I instancji - przyjętą w zaskarżonej decyzji, choć sama decyzja nie ma charakteru merytorycznego. Jak się jednak wskazuje w orzecznictwie uzasadnienie jest integralną częścią decyzji i jeżeli uzasadnienie jest wadliwe, to wadliwa może być cała decyzja. Wady uzasadnienia mogą mieć zatem wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ (vide wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2596/11). W ocenie Sądu, nie ma przeszkód do tego, aby zabudowa jednorodzinna współistniała z zabudową wielorodzinną. Istotne jest jedynie to, aby nowa inwestycja harmonijnie współistniała z otoczeniem. Niemniej jednak, jeżeli w niniejszej sprawie okaże się, że układ urbanistyczny osiedla [...] faktycznie istnieje i w związku z tym zasługuje na ochronę, odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu mieszkalnego wielorodzinnego będzie uzasadniona, co winno skutkować wydaniem decyzji opartej na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jeżeli jednak okaże się, że historyczny układ urbanistyczny jest zdegradowany a jego ochrona jest nieuzasadniona, dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie będzie sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa, wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Pkt 2. wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 P.p.s.a.