IV SA/Wa 1964/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2010 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż podstawę wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy stanowiło ustalenie, w wyniku przeprowadzonej analizy, że nigdzie w obszarze analizowanym wyznaczonym jako trzykrotność frontu działki od strony ulicy (a nawet znacznie dalej), nie znajdują się w tej ilości, na pojedynczej działce budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Budynki mieszkalne jednorodzinne na działkach [...] i [...] są pojedynczymi obiektami położonymi na indywidualnych działkach, a dodatkowo dostępnymi z innej, niż działka objęta wnioskiem, drogi publicznej. Dodatkowo, z uwagi na nadal rolniczy charakter miejsca, w którym ma być zlokalizowana nowa inwestycja, nie jest wskazane dopuszczenie zabudowy w głębi działki. Planowana inwestycja nie może spowodować chaotycznego sposobu zabudowywania całych działek, w drugim lub trzecim rzędzie od ulicy. Zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwia jedynie uzupełnianie istniejącej zabudowy, w pustych miejscach, pod pewnymi warunkami, tworząc w ten sposób harmonijną całość. Wnioski z przeprowadzonej analizy wskazują na brak możliwości wydania decyzji określającej warunki zabudowy terenu dla przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. Zdaniem Kolegium organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmowną (odmawiająca ustalenia tych warunków) tylko w przypadku gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Kolegium wskazało, iż pod pojęciem przepisów odrębnych należy rozumieć takie akty normatywne, których zakres materialnych regulacji przesądza o możliwości ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepisy wskazanej powyżej ustawy. Z treści tego przepisu (przepisu odrębnego) musi też jednoznacznie wynikać, iż realizacja inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie nie będzie zgodna z zakresem normatywnym obejmującym sferę regulacji, jaką dany przepis prawa materialnego wyznacza adresatom norm i jednocześnie, kształtując rzeczywistość prawną w zakresie przedmiotowym i podmiotowym, wprowadza ograniczenia lub zakazy, co do określonych działań lub zachowań. Brak zgodności z przepisami odrębnymi musi więc dotyczyć naruszenia normy prawa materialnego, która stanowi o obowiązkach podmiotów lub też nakłada na nich określone formy zachowań, poprzez wprowadzenie różnego rodzaju zakazów lub nakazów. Nie można zatem mówić, w ocenie organu odwoławczego, o naruszeniu przepisów odrębnych, które uniemożliwiałyby realizację inwestycji poprzez odwołanie się do ogólnych i nieokreślonych pojęć takich jak: wymagania ładu przestrzennego. Pojęcie ładu przestrzennego (art.2 pkt 1 ustawy) rozpatrywane w sferze normatywnej należy bowiem do pojęć ogólnych i nieostrych. Z tych względów nie może stanowić normy, której naruszenie mogłoby przesądzać o odmowie wydania warunków zabudowy, lub też, wpływać na sposób oceny co do możliwości zabudowy określonej nieruchomości. Niedopuszczalne jest, zdaniem Kolegium, przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Zatem usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i nie jest rozstrzygane na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego. Wskazane przez inwestora planowane usytuowanie obiektu nie jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium podniosło, iż organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Wobec tego zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji winien ponownie rozważyć, czy w świetle wskazanych powyżej okoliczności można rozpoznać wniosek i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przy uwzględnieniu warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 20 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Ponadto zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią integralną część tej decyzji. Reasumując Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości, w efekcie którego zostanie wydana merytoryczna decyzja. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. P., reprezentowany przez córkę, B. K.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od dwóch lat i w związku z tym, w ocenie skarżącego, istnieje wystarczająca ilość materiału dowodowego by orzec co do istoty sprawy. Skarżący podkreślił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze już trzykrotnie uchylało poprzednie decyzje Prezydenta W. i przekazywało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego zostały spełnione wszystkie wymagane przesłanki, by orzec o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zwłaszcza, iż uzyskano wszystkie stosowne uzgodnienia z innymi organami. Skarżący zwrócił uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej wydania zobowiązany jest rozpatrzyć pozytywnie wniosek, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymaganiom wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy mieć na względzie, iż w sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje porządek planistyczny, ustalony zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o regulacje wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwzględnieniem ich uszczegółowienia dokonanego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego na podstawie stosownej delegacji ustawowej, . W niniejszej sprawie ustalono, iż S. P. wystąpił do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. w dniu [...] listopada 2007 r. Od tego czasu sprawa ta trzykrotnie była rozpatrywana przez organ pierwszej instancji i za każdym razem wydaną decyzję uchylało Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Po raz pierwszy decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez SKO w dniu [...] czerwca 2008 r. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Prezydent W. uwzględnił wniosek inwestora i wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Decyzja ta również została uchylona przez organ odwoławczy i sprawa ponownie trafiła do organu I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent W. po raz drugi odmówił ustalenia warunków zabudowy, w wyniku czego zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po kolejny raz uchyliło decyzję Prezydenta W. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Tym razem uznało, iż organ I instancji powinien rozpoznać wniosek inwestora zgodnie z jego wolą – tj. oceniając możliwość realizacji 2 budynków w zabudowie bliźniaczej oraz rozważyć, czy można ustalić warunki zabudowy dla inwestycji przy uwzględnieniu warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba jednak zauważyć, iż art. 138 § 2 Kpa, daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nastąpić winno to wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w znacznym stopniu nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 Kpa, pozwalającego na przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 Kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 Kpa. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 Kpa można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu go z treścią normatywną art. 136 Kpa. Ustalenia i stosownych rozważań w tym zakresie wymagało więc, czy wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji są tego rodzaju, że pozwalają na usunięcie ich przez organ odwoławczy we drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. II OSK 860/07, niepubl.). W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było rozważyć, czy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego koniecznym jest ponowne kierowanie sprawy do organu I instancji i kolejne przedłużanie i tak wyjątkowo długotrwałego postępowania administracyjnego. Kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy winien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że jest to niezbędne, a brakujący materiał dowodowy, konieczny do rozpoznania sprawy nie może zostać przez niego uzupełniony we własnym zakresie, bądź braki w materiale dowodowym są tak duże, że nowe dowody mogłyby rzucić zupełnie nowe światło na zebrany do tej pory materiał dowodowy. W sprawie bezspornym jest, iż S. P. żąda wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W.. Z uwagi na to, iż na terenie objętym planowaną inwestycją nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy kształtowaniu nowego ładu przestrzennego i urbanistyki należy stosować przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz .U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, oceniana jest na podstawie przyprowadzanej, szczegółowej analizy, której zakres i przedmiot wyznacza § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zatem w kontekście tych przepisów, mając na uwadze fakt sporządzenia wyczerpującej analizy przez organ I instancji SKO winno rozstrzygnąć reformatoryjnie. Organ odwoławczy trafnie wywiódł, iż decyzja odmowna może zostać wydana wówczas, gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami powszechnie obowiązującymi. Nie chodzi tu jednakże wyłącznie o przepisy odrębne, ale i normy prawne wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jej aktów wykonawczych, które mają charakter wiążący. Fakt, iż pojęcie ładu przestrzennego zawarte w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter ogólny nie oznacza, iż oparta na tej przesłance decyzja staje się uznaniowa. Wręcz przeciwnie pojęcie to doznaje konkretyzacji, poprzez odniesienie go do wymogów wynikających z art. 61 tej ustawy i wspomnianego rozporządzenia wykonawczego. Dokonując więc oceny, czy przedmiotowa inwestycja może zostać zrealizowana na wskazanym obszarze, w drodze przeprowadzenia wymaganej analizy, w zależności od jej wyników konkretyzujących wymagania realizacji danego zamierzenia, można w sposób ścisły ustalić, czy zabudowa ta jest dopuszczalna na danym terenie, a jeśli tak to przy zachowaniu jakich warunków. Przy czym niewątpliwie warunki te w sposób precyzyjny i jednoznaczny wynikać winny z przeprowadzonej analizy. W ten sposób, w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy ogólne pojęcie wymagań ładu przestrzennego doznaje zindywidualizowanej konkretyzacji, a zatem wiąże organ rozstrzygający w sprawie. Jeśli więc organ odwoławczy, nie kwestionując przeprowadzonej analizy, dostrzegł podstawy do odmiennego rozstrzygnięcia – rozstrzygnięcie to powinien podjąć. Ponowne kierowanie zaś sprawy do organu I instancji, w kontekście podniesionych przez organ odwoławczy przyczyn podjęcia decyzji kasatoryjnej budzi poważne wątpliwości. Z decyzji tej nie wynika jakie faktycznie były podstawy zastosowania art. 138 par. 2 Kpa. A powołanie się na ogólność pojęcia "ładu przestrzennego", jak wykazano, takiej usprawiedliwionej podstawy nie stanowi. Należy przy tym zauważyć, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nie opierało się na ogólnej zasadzie ładu przestrzennego, ale na wynikach analizy przeprowadzonej w oparciu o art. 61 ustawy i wskazane rozporządzenie wykonawcze. Przeanalizowania wymagała zatem prawidłowość przeprowadzonej analizy. Należy również podnieść, iż prawidłowa interpretacja art. 56 ustawy nie ogranicza skutków tego przepisu wyłącznie do niezgodności projektowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi, ale i niezgodności z przepisami materialnoprawnymi wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z art. 61. Przeciwna interpretacja byłaby nieracjonalna. Nadto wątpliwości organu I instancji nie budził sposób usytuowania przedmiotowych budynków na wskazanej przez inwestora działce, jak sugeruje organ odwoławczy, ale w ogóle kwestia dopuszczalności ich realizacji na tym obszarze, z uwagi na zasadę dobrego sąsiedztwa. W tym więc aspekcie organ odwoławczy winien dokonać kontroli decyzji odmownej. Trafne jest natomiast stwierdzenie organu odwoławczego, iż organ I instancji winien doręczyć stronom kompletną decyzję, a więc wraz z załącznikami stanowiącymi jej integralna część. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję miał także na uwadze, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 12 Kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co prawda postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy ma charakter dosyć złożony. Wymaga poczynienia szczegółowych ustaleń i uzgodnień. Z jego specyfiki nie mogą jednakże wynikać negatywne skutki dla stron. Przewlekłe działanie organu odwoławczego może budzić u strony istotne wątpliwości co do dopełnienia obowiązku załatwiania sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, który u inwestora sprowadza się do konieczności jak najszybszego wyjaśnienia, czy zamierzoną inwestycje można realizować na danym terenie wg warunków wskazanych we wniosku. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i ustalić, czy wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w świetle zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie dopuszczalne, czy też należy uznać decyzję odmowną za prawidłową. Reasumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie wskazał takich podstaw zastosowania art. 138 § 2 Kpa, które rozstrzygniecie to by usprawiedliwiały, a Sąd z urzędu istnienia ich nie dostrzega. W razie istnienia pewnych wątpliwości w sprawie, do ich usunięcia wystarczające jest uruchomienie uzupełniająco trybu z art. 136 Kpa. W ocenie Sądu przestawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, iż w sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym dotychczas materiale dowodowym oraz wywodach zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpoznaniu wniesionego odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r., należy uwzględnić ocenę prawą oraz wytyczne zawarte w uzasadnieniu tego wyroku.