IV SA/Wa 1974/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi D. F. i M. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie, Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. znak [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267) zwanej dalej k.p.a., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. (dalej "GDOŚ) stwierdził niedopuszczalność odwołania D. i M. F. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], zezwalającej B.B. na zniszczenie przy pomocy narzędzi ogrodniczych siedliska kukułki plamistej (Dactylorhiza maculata) wraz z występującymi na nim osobnikami tego gatunku w liczbie do 10, stanowiącego fragment działki nr geod. [...], położonej we wsi K., gmina K. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, że D. i M. F. (dalej jako "Skarżący") nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Organ powołując się na treść art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz utrwalony w orzecznictwie pogląd wskazał, że o tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Organ podniósł, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej ustalenia interesu lub obowiązku prawnego i może to nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Organ przyjął, iż w przedmiotowej sprawie źródłem interesu prawnego są przepisy ustawy o ochronie przyrody, tj. art. 56 ust.2, ust. 4 i ust. 6, na podstawie których interes prawny, a w konsekwencji przymiot strony, ten przysługuje wyłącznie wnioskodawcy. W ocenie organu bowiem wskazane przepisy nie stanowią źródła żadnego prawa bądź obowiązku dla innych niż wnioskodawca podmiotów. Tym samym przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] nie przysługuje Skarżącym. W skardze na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, państwo F. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie decyzji administracyjnej poprzedzającej jego wydanie. Skarżący przywołali orzecznictwo i poglądy doktryny dotyczące statusu strony w postępowaniu administracyjnym oraz sposobu rozstrzygania w tym zakresie, wskazując że w sprawie ich odwołania brak było przesłanek do wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a.. Zdaniem Skarżących przysługuje im przymiot strony, bowiem decyzja zezwalająca na odstępstwo od zakazów przesądza w przedmiocie zasad korzystania z nieruchomości, stąd wpływa na sytuację prawną właściciela nieruchomości i jest źródłem jego interesu prawnego. Skarżący zgłosili również szereg argumentów merytorycznych dotyczących decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanego postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując w tak zakreślonym zakresie kontroli postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "organ" albo "GDOŚ"), wydanego w oparciu o art. 134 k.p.a., Sąd uznał że skarga jest zasadna, jakkolwiek Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które wymagałoby stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepisem art. 134 k.p.a.: "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Analiza postanowienia GDOŚ prowadzi do wniosku, iż w oparciu o powołany przepis organ w istocie odmówił uznania Skarżących za stronę postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zezwolenia na podlegające zakazom czynności w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną ścisłą lub częściową, prowadzonego w trybie art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Zdaniem Sądu przepis art. 134 k.p.a. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jako konsekwencji uznania przez organ odwoławczy braku przymiotu strony przez podmiot wnoszący odwołanie. Przypomnieć bowiem należy, że postępowanie odwoławcze wedle reguł obowiązujących w k.p.a. obejmuje proces trójfazowy. Na fazę pierwszą składają się czynności wstępne tj. badanie odwołania pod względem formalnym. Drugą fazą będzie rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym. Ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Powołany przepis art. 134 k.p.a. może znaleźć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, obejmującej wyłącznie czynności wstępne. W literaturze oraz orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może zachodzić bądź z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych, np. kiedy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu lecz czynnością materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych zachodzić może np. w razie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienia odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu. Zakres zastosowania powołanego przepisu nie obejmuje natomiast stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takie stwierdzenie powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a.. (patrz uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie o sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, Prokuratura i Prawo 1999/10/40, Wokanda 1999/11/35, Lex numer 37956). Przy tym różnica między stwierdzeniem w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, a umorzeniem w drodze decyzji postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tkwi w oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, bez potrzeby jakiejkolwiek oceny merytorycznej, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń może dokonywać poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia w nim udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć je w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (tak: wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn. II OSK 316/08, Lex nr 526409). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszego postępowania zauważyć należy, iż z powołanych przez organ norm ustanowionych w przepisach art. 56 ustawy o ochronie przyrody, nie wynika wprost krąg podmiotów mogących być uznanymi za stronę postępowania toczonego w oparciu o te przepisy. Zatem ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony tego postępowania winno nastąpić według ogólnych reguł postępowania administracyjnego, a w szczególności mającej podstawowe znaczenie w tym zakresie reguły wyrażonej w art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu, trafnie wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt: III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r. VII SA/Wa 2420/10). Zdaniem Sądu kwestia interesu prawnego Skarżących, wymagała merytorycznej oceny wpływu wydanego zezwolenia na zakres uprawnień właścicielskich Skarżących. Badanie przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego, w tym i postępowania odwoławczego, związane jest bowiem z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa i obowiązki. Proces ten wymaga więc dokonywania ustaleń faktycznych i prawnych i może mieć miejsce jedynie w ramach rozpoznawania odwołania, a więc w fazie drugiej postępowania odwoławczego. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zauważyć również należy, że w realiach rozpoznanej sprawy, GDOŚ odmawiając przyznania Skarżącym przymiotu strony, naruszył art. 8 i 107 § 3 .k.p.a. Organ bowiem pominął tę okoliczność, że na etapie poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia, Skarżący zostali uznani za stronę postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że państwo F. zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania dotyczącego zezwolenia na niszczenie siedliska ptaków. Również decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. została do nich skierowana. Oznacza to, że Skarżący uczestniczyli w postępowaniu poprzedzającym wniesienie odwołania i byli traktowani jako strona prowadzonego postępowania. Co prawda formalne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie jest wyznacznikiem przymiotu strony, gdyż o nim decyduje przepis prawa materialnego, tym niemniej wcześniejsze akceptowanie przez organ I instancji udziału Skarżących jako strony w postępowaniu, nie pozwalało na uznanie na etapie odwołania legitymacji Skarżących za oczywiście niedopuszczalną. Nadto, wyżej opisane stanowisko organu narusza określoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, która oznacza, że uchybienia organu administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działa w dobrej wierze i w zaufaniu do treści otrzymanej decyzji administracyjnej. Podejmując w jednym i tym samym postępowaniu sprzeczne wewnętrznie rozstrzygnięcia organy administracji winny odnieść się do tego i odpowiednio, stosownie do okoliczności bądź zmiany okoliczności (jeśli taka nastąpiła) wyjaśnić stronie skarżącej zaistniałą procesowo sytuację. Zaskarżone postanowienie wymogów tych nie spełnia i przez to narusza również art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Niedopuszczalne jest nieuzasadnione zaskakiwanie obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi, bez stworzenia im niezbędnej możliwości dostosowania ich działań do nowego stanu faktycznego czy prawnego, bądź zmiana w toku postępowania stanowiska organu bez wskazania odpowiadającego wymogom ustawowym uzasadnienia tej zmiany. Mając na uwadze fakt, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając odwołanie organ odniesie się do kwestii sygnalizowanych w niniejszym uzasadnieniu, i ewentualnie zastosuje odpowiednią formę procesową rozstrzygnięcia. Zważywszy na fakt, że zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, a w konsekwencji przedmiotem oceny Sądu było wyłącznie zagadnienie czy organ odwoławczy zgodnie z obowiązującymi przepisami uznał, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony, nie było możliwe dokonanie oceny prawnej decyzji organu I instancji, zgodnie z żądaniem Skarżących.