IV SA/Wa 1976/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 1976/11 UZASADNIENIE Decyzja z dnia [...] czerwca 200r. r. Prezydent Miasta W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą techniczną i podłączeniem komunikacyjnym od strony ulicy [...] i [...] na części działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i [...] w obrąbie [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w Dzielnicy ...] w W. Spółdzielnia O. w W. pismem z dnia 19 kwietnia 2010 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji argumentując, iż decyzja ta nie została jej doręczona, nie poinformowano o jej podjęciu ani treści. Pismem z dnia 16 czerwca 2010 r. pełnomocnik Spółdzielni O. wyjaśnił, iż pismo z dnia 19 kwietnia 201Or. jest wnioskiem o wznowienie postępowania. Postanowieniem wydanym w dniu [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. przekazało sprawę do rozpoznania Prezydentowi Miasta W. Postanowieniem datowanym na [...] sierpnia 201Or. Prezydent Miasta W. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2007r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Zarząd Dzielnicy [...] uchylił ostateczna decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r. uzasadniając, iż zgodnie z opinia prawną Spółdzielnia O. powinna być uznana za stronę w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości o domówiło uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Organ I instancji poprzestał jedynie na uchyleniu decyzji bez rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji wadliwie uznał, iż Spółdzielnia O., powinna być uznana za stronę postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są, poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem takiej decyzji, co do zasady, właściciel lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz właściciele lub użytkownicy nieruchomości sąsiednich. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wiąże się z ochroną prawa własności (użytkowania wieczystego) jaką gwarantuje art. 140 kc ( 233 kc ) stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy z zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Organ zauważył, że planowana inwestycja oddzielana jest od działki nr [...] , działka nr [...] i działka [...], co powoduje całkowity brak wpływu planowanej inwestycji na wykonywanie prawa użytkowania wieczystego przez użytkownika wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...]. Punkt styczny działki nr [...] z działka nr [...] oddalony jest od punktu F- terenu inwestycji około 182,5 m. Organ podkreślił, że Spółdzielnia O. stała się użytkownikiem wieczystym gruntu oznaczonego jako działka ew. nr [...] w dniu [...] listopada 2009 r. W myśl art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten ma charakter konstytutywny. W ocenie organu w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalającej szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na części działek ew. nr [...],[...],[...], i [...] przy ul. [...] róg ul. [...] Spółdzielnia O. nie legitymowała się prawem użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] ( sąsiadująca bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji). Okoliczność ta w ocenie organu skutkuje tym, że Spółdzielnia nie posiada interesu prawnego, aby występować w tej sprawie jako strona postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia O. wywodząc, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło trzy podstawowe zasady ogólne postępowania administracyjnego, to jest zasadę wysłuchania stron, zasadę pogłębiania zaufania i zasadę udzielania informacji. Naruszenie powyższych zasad zdaniem skarżącej nastąpiło poprzez nie doręczenie skarżącemu wniesionego przez N. Spółkę z.o.o. odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., a także nie wezwanie skarżącej ani jej pełnomocnika na rozprawę poprzedzającą wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonej decyzji. Skarżącą wywodził, że organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej zawartą w art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Doprowadziło to do dokonania ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym w sprawie i zgromadzonym materiałem dowodowym, albowiem skarżąca od lat siedemdziesiątych XX wieku na działkach nr [...] i [...] działalność turystyczną i dysponuje prawem do władania tymi nieruchomościami, co zostało potwierdzone wyrokiem Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. Błędne więc jest stanowisko organu, iż skarżąca nie powinna być uznana za stronę w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Spółdzielnia wywodziła, iż oceniając interes prawny skarżącej organ pominął fakt, iż Spółdzielnia wzniosła na tym terenie budynki i pominął fakt jakie prawa przysługiwały Spółce N. do gruntów pod projektowana inwestycję. W ten sposób organ nie traktuje równo obu stron postępowania, gdyż inwestor jest jedynie dzierżawca gruntów. Skarżąca zarzuciła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło , czy N. Spółka z.o.o. dysponowała w dniu 28 czerwca 2007 r. prawem do nieruchomości przeznaczonych pod projektowaną stację paliw. Nadto Spółdzielnia wskazała, że prawo użytkowania wieczystego oraz własności znajdujących się tam budynków zostało wpisane do księgi wieczystej przed datą wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2007r, bo w dniu 24 maja 2007 r. Skarżąca podniosła, że działka nr [...] znajduje się w bezpośredniej strefie oddziaływania projektowanej stacji paliw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Postępowanie o wznowienie postępowania należy do kategorii postępowań nadzwyczajnych. Stroną takiego postępowania jest nie tylko podmiot występujący jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Zastosowanie w tym postępowaniu ma wiec również art. 28 k.p.a. Istota rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżąca Spółdzielnia ma przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącej w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. posiadała interes prawny w byciu strona postępowania. Spółdzielnia wywodzi to z faktu, iż wyrokiem wydanym przez Sąd Apelacyjny w W. z dnia [...] listopada 2006 r. sygn. akt [...] Miasto W. zostało zobowiązane do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni O. w W. użytkowania wieczystego na lat 40 działki o nr ew. [...] położonej w W. przy ul. [...]. W skardze zaś uzupełnia, że użytkowanie wieczyste zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu 24 maja 2007 r. Zauważyć jednak należy, iż działka ta nie jest usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości na której ma być realizowana planowana inwestycja. Nieruchomość skarżącej jest oddalona od przedmiotowej inwestycji o około 182,5 m. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, stronami będą zawsze właściciele ( użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Stronami tego postępowania administracyjnego nie są natomiast dalsi właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, ale ewentualnie ci spośród nich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pamiętać należy, że art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa (tak NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 883/10, LEX nr 990299, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., I OSK 1083/10, LEX nr 744927 ). Zasadnie organ przyjął, iż skarżąca nie wykazała interesu prawnego w byciu strona o wznowienie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W dacie wydania bowiem decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. przysługiwało jej prawo użytkowania wieczystego jedynie do działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Skarżąca Spółka nie wskazała, aby w jakiekolwiek sposób planowana inwestycja oddziaływała na nieruchomości oznaczona jako działka [...]. Nie ma przy tym również znaczenia, że działka nr [...] stanowi całość gospodarczą z działką o nr [...] sąsiadującą z planowaną inwestycją, a ostatnia z tych działek w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem wznowienia była w posiadaniu Spółdzielni. Okoliczność ta uzasadnia jedynie interes faktyczny skarżącej, a nie wskazuje na normę prawa materialnego z którego można by wywieść interes prawny do bycia strona postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ( por . wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2011 r., II SA/Łd 1386/10, LEX nr 953593). Niekwestionowanym zaś jest, iż dopiero ugoda z dnia [...] października 2009 r. zawarta przed Sądem Okręgowym w W. dotyczyła ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni O. w W. działki oznaczonej nr ew. [...]. Miało więc to miejsce ponad dwa lata po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Zasadnie więc organ przyjął, że w dacie procedowania przez organy administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy skarżącej nie przysługiwało prawo do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przy czym wbrew twierdzeniom Spółdzielni nie chodzi tu o prawa posiadacza, a więc związane ze stanem faktycznym ,czyli interesem faktycznym, ale prawa rzeczowe jakimi są własność, czy użytkowanie wieczyste. Skoro skarżąca stała się użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości w dwa lata po wydaniu decyzji o ustalenie warunków zabudowy to nie można stwierdzić, iż zachodzi przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., iż strona bez własnej winny nie brała udziału w postępowaniu. Spółdzielnia bowiem nie miała interesu prawnego w byciu stroną tego postępowania. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, iż została naruszona zasada wysłuchania stron (art. 10 k.p.a.), zasada pogłębiania zaufania ( art. 8 k.p.a.) i zasada udzielania informacji ( art. 9 k.p.a ), albowiem nie doręczono skarżącej odwołania wniesionego przez N. Spółkę z.o.o. i nie wezwano skarżącej, ani jej pełnomocnika na rozprawę poprzedzającą wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 131 k.p.a. stanowi, iż o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał zaskarżona decyzję zawiadamia strony. Przepis te więc nie nakłada na organ obowiązku doręczenia odpisu odwołania, a jedynie obliguje do powiadomienia stron o jego wniesieniu, co też miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Pełnomocnik skarżącej w dniu 2 sierpnia 2011 r. został powiadomiony o wniesieniu odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. i przesłaniu tego środka zaskarżenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Odnośnie zaś zarzutu nie powiadomienia skarżącej lub pełnomocnika o rozprawie poprzedzającej wydanie przez organ odwoławczy decyzji zauważyć należy, że zgodnie z art. 89 k.p.a. rozprawa nie jest elementem obligatoryjnym postępowania administracyjnego. Konieczność przeprowadzenia rozprawy zachodzi jedynie w sytuacji określonej w art. 89 § 1 k.p.a., a więc gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania oaz gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę także w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodziła, tym bardziej, iż zarzut ten dotyczy postępowania odwoławczego, w którym postępowanie dowodowe prowadzone jest w ograniczonym zakresie. Nadto zauważyć należy, iż skarżąca nie wskazał co miałoby być przedmiotem rozprawy i dokonanie jakich konkretne czynności procesowe zostały w ten sposób jej uniemożliwione ( por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442 ). Nie wykazał także, iż naruszenie art. 10 k.pa. poprzez poinformowaniu o zakończeniu postępowania odwoławczego miało jakikolwiek wpływ na wynik spraw. Zarzutu tego nie usprawiedliwiają również twierdzenia spółdzielni, iż brak jest w decyzji informacji, czy została wydana na rozprawie czy też poza nią. Obligatoryjna treść decyzji zakreśla art. 107 k.p.a. Z przepisu tego nie wynika obowiązek zamieszczania informacji w tym zakresie. Z powyższych względów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Brak jest również podstaw to stwierdzenia, że w ten sposób organ naruszył swym działaniem treść art. 9 k.p.a. Rozpatrując kolejny zarzut skargi na wstępie zauważyć należy, iż art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, a nie pogłębiania zaufania obywateli, która to zasada wynika z art. 8 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można zarzucić organowi administracji, iż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje w pełni podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności faktyczne podnoszone w skardze, w tym fakt wieloletniego korzystania z działki nr [...] i [...] i wzniesienie na tym terenie budynków nie daje podstawy do uznania skarżącej za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Podkreślić ponownie należy, iż przemawia to jedynie za interesem faktycznym a nie prawnym Spółdzielni. Wywodzona przez skarżącą zasada nierównego traktowania stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy poprzez nie ustalenie, czy N. Spółce z.o.o. przysługiwało w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. prawo do nieruchomości na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja nie może odnieść pożądanego skutku. Nie kwestionowanym bowiem jest, iż w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się prawem własności czy też użytkowania wieczystego do nieruchomości, której ma dotyczyć decyzja. Badanie więc tej okoliczności przez organ było bezprzedmiotowe. Nie ma również wpływu na ocenę legalności decyzji fakt, iż skarżąca uzyskał decyzje o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i [...] dotycząca budowy hotelu i osiedla mieszkaniowego. Zdarzenia, które mają nastąpić w przyszłości nie mają bowiem wpływu na legitymacje podmiotu do bycia stroną postępowania ( patrz wyrok NSA z 28 stycznia2011 r., I OSK 1214/10, LEX nr 969447). Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 151 p.p.s.a skarga została oddalona.