IV SA/Wa 1976/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. C., D. C. i M. C. wspólników spółki cywilnej G. spółka cywilna D.M.W. C. z siedzibą w N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za uzgodnienie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty W. z dnia [..] lutego 2015 r. nr [...] Na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), oraz art. 28b, art. 40b ust.l pkt 6, ust. 2 i art. 40f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 520), po rozpatrzeniu odwołania G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...]w sprawie orzeczenia o wysokości opłaty za uzgodnienie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, w związku z wnioskiem zaewidencjonowanym w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. pod nr [...], [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. uchylił ww decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W dniu [...] grudnia 2014 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek G. podpisany przez W. C., jednego ze wspólników ww spółki, o uzgodnienie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu. Przedmiotem uzgodnienia była sieć gazowa zlokalizowana w obrębie [...], gm. [...] oraz w obrębie [...] gm. [...]. Starosta [...] przeprowadził analizę załączonych do wniosku projektów i uznał, że uzgodnienie winno dotyczyć zarówno sieci jak i przyłączy gazowych uwidocznionych na mapie zasadniczej, których definicję przyjął zgodnie z brzmieniem § 2 pkt 24 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640), tj. "przyłącze gazowe - odcinek gazociągu od gazociągu zasilającego do kurka głównego służący do przyłączenia instalacji gazowej, którego częścią może być zespół gazowy, w tym punkt gazowy lub stacja gazowa". W dniu [...] grudnia 2014 r. za [...] wystawiony został przez Starostę [...] Dokument Obliczenia Opłaty na kwotę 255,- zł, obejmujący kwotę 150,- zł za uzgodnienie sieci i kwotę 105,- zł za uzgodnienie przyłączy. W dniu [...] stycznia 2015 r. spółka cywilna G. dokonała przelewu wyliczonej przez organ kwoty 255,- zł za uzgodnienie projektowanej sieci gazowej zgodnie z ww. DOO i następnie w dniu [...] stycznia 2015 r. w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. została przeprowadzona Narada Koordynacyjna, której przedmiotem był przedmiotowy wniosek "gazociągi i przyłącza gazu" we wsi Z., ul.[...] gm. [...] w [...] droga dojazdowa i ul. [...] gm. [...] . Projekt uzyskał pozytywne uzgodnienie, co zawarto w Protokóle z powyższej Narady z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...]. Pismem, które wpłynęło w dniu [...] stycznia 2015 r. do Starosty [...], skarżący podniósł, że nie zgadza się z naliczeniem opłaty w wysokości 105,- zł za uzgodnienie przyłączy i wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w związku z wystawionym DOO nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. W związku z powyższym Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 28b, 40b ust. 1 pkt. 6 i art. 40f ust. 1 ustawy p. g. i k., orzekł o wysokości opłaty za uzgodnienie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, w kwocie 255,- zł. w tym 150,- zł za uzgodnienie sieci i 105,- zł za uzgodnienie przyłączy. Od powyższej decyzji odwołanie z dnia [...] marca 2015 r. wniosła spółka G. reprezentowana przez skarżącego W.C.. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 40d ust. 3 ustawy p. g. i k. opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów lub przed wykonaniem czynności o których mowa w art. 40b ust.l ustawy p.g.i k. t.j. m.in. za uzgodnienia usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu. Organ uznał, że wejście w spór w zakresie wysokości opłaty nie jest możliwe po przyjęciu Dokumentu Obliczenia Opłaty, jej uiszczeniu i zrealizowaniu czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1 ustawy p.g.i k. Zdaniem organu II instancji na powyższe wskazuje również regulacja zawarta ust. 2 i 3 w art. 40f ustawy p.g.i k., zgodnie z którą wniesienie odwołania od decyzji wydanej w sprawie wysokości opłaty za udostępnienie materiału zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji. Stąd też spór, o którym mowa w art. 40f ust.1 ustawy p.g. i k., może powstać i być kontynuowany łącznie z wydaniem decyzji, także po uiszczeniu opłaty i udostępnieniu materiałów, jednakże dotyczy to tylko sytuacji określonej w art. 40a ust.1 ustawy p.g.i k. Natomiast w przypadku wykonania przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, po uiszczeniu przez wnioskodawcę opłaty, czynności, o których mowa w art. 40b ust.1 ustawy p.g.i k., spór, o którym mowa w art. 40f ust.1 ustawy p.g.i k. nie będzie miał miejsca. W takiej sytuacji, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora, Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie może wydać decyzji administracyjnej dotyczącej wysokości należnej opłaty w trybie w/w przepisu. Niezależnie od powyższego i dalszych poczynionych wywodów dotyczących min. art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2013.885 j.t.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł, że w sprawach regulowanych przez ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zakresie należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego organem I instancji jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa, a organem odwoławczym - samorządowe kolegium odwoławcze (art. 61 ust 1 pkt 2, ust 2 i ust. 3 pkt 4 cyt. ustawy). Wobec powołanych przepisów uznał, że decyzja Starosty [...] orzekająca o wysokości poniesionej już opłaty za wykonaną czynność określoną w art. 40 b ust. 1 ustawy p.g.i k., w istocie dotyczy rozstrzygnięcia o ewentualnej nadpłacie /lub jej braku/ i jest obarczona wadą właściwości rzeczowej. W oparciu o przedstawiona argumentację[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. uchylił ww decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. C. współwłaściciel spółki cywilnej pod nazwą G. z siedzibą w N. i zarzucił, że organy administracji publicznej, rozszerzająco interpretują i niewłaściwie stosują przepisy art. 28b ust. 1 Ustawy z dn. 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r. poz. 520 t.j.). Wskazał, że jako uprawniony wnioskodawca, projektant i upoważniony przedstawiciel Inwestora, przedsiębiorca nie aprobuje rozstrzygnięcia organu II instancji, które powoduje jedynie straty, sprowadza do wydłużenia realizacji inwestycji liniowej oraz przyczynia się do wzrostu nieuzasadnionych kosztów. Nie zajęcie "klarownego" stanowiska przez organ II instancji i przeciąganie sprawy w czasie, to dla firmy skarżącego sytuacja nie do zaakceptowania i ze wszech miar niekorzystna, przynosząca wymierne straty. Odnosząc się do ustalonej przez organ I instancji opłaty "za przyłącze" wskazał, iż przyłącze stanowi taki odcinek lub element sieci, który służy połączeniu urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu - instalacji wewnętrznej - z siecią przedsiębiorstwa świadczącego na rzecz tego podmiotu odpowiednią usługę - instalacją zewnętrzną (uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dn. 08.03. 2006r., III CZP 105/05, Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2006r., nr 10, poz. 159 oraz wyrok WS A w Krakowie z dn. 14.12.201 Or., II SA/Kr 722/10, LEX nr 753605). Wywiódł zatem, że jeżeli stosownie do regulacji art. 2 pkt 11 cyt. ustawy, sieć uzbrojenia terenu, to wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia, w tym gazowe, bez rozróżnienia na przyłącza i "sieci właściwe" to trzeba przyjąć, że przyłącze jest - co do zasady - także elementem sieci uzbrojenia terenu, w tym sieci gazowej, tym bardziej, że aktualnie obowiązujące Rozporządzenia Ministra Gospodarki, takiej możliwości także nie wykluczają stanowiąc w § 2 pkt. 24 i § 2 pkt. 5 o przyłączu jako "odcinku" lub "elemencie sieci". To wszystko, zdaniem skarżącego, prowadzi do konkluzji, że przyłącze gazowe jest niczym innym jak obiektem sieci gazowej, służącym do dystrybucji jak i transportu paliwa gazowego, dlatego też złożony wniosek wraz z projektem sieci i przyłączem(ami), powinien zostać rozpatrzony jako sieć uzbrojenia terenu jednego rodzaju i podlegać opłacie za uzgodnienie wynoszącą tylko 150,0 zł. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie odpowiada prawu. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego), ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn.. akt I OSK 1403/08). Badając zaskarżoną decyzję Ministra, w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd stwierdził, iż w związku z jej wydaniem doszło do naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkuje koniecznością jej uchylenia. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art 65 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji, odnosząc się w uzasadnieniu do meritum odwołania. Jednocześnie jednak wskazał, iż zgodnie z treścią art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 cyt. ustawy, a do takich należy zaliczyć należności określone w art. 41b ust.2 i 2a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm). Stąd wywiódł, że przedmiotowy wniosek winien być przez organ I instancji rozpoznany również w oparciu o przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych i uznał, że w zakresie należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, a do takich odnosi się pobrana od skarżącego opłata, organem I instancji jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa, a organem odwoławczym - samorządowe kolegium odwoławcze, powołując przepis art. 61 ust 1 pkt 2, ust 2 i ust. 3 pkt 4, gdzie Sąd domniemywa, że miał na uwadze wyżej powołaną ustawę o finansach publicznych. Organ zatem uznał, że decyzja Starosty [...] orzekająca o wysokości poniesionej już przez spółkę opłaty za wykonaną czynność określoną w art. 40 b ust. 1 ustawy p.g.i k., w istocie dotyczy rozstrzygnięcia o ewentualnej nadpłacie (lub jej braku) i jest obarczona wadą właściwości rzeczowej. W obliczu powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że organ odwoławczy po pierwsze w sposób nieuprawniony rozpoznał wniesione do niego odwołanie, będąc zobligowany przepisem art. 65 § 1 kpa. do niezwłocznego jego przekazania organowi właściwemu, o ile ponad wszelką wątpliwość uznał, iż nie jest organem właściwym do rozpoznania wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji. Po drugie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jako niezrozumiałe i chaotyczne, narusza przepis art.107§3 kpa. Organ II instancji w sposób niespójny przedstawił tok przeprowadzonej analizy, nie wskazał podstawy prawnej o którą min. oparł swoje rozstrzygnięcie. Sąd analizując zaskarżoną decyzję nie mógł, w oparciu o sporządzone do niej uzasadnienie, w żaden sposób ustalić zasadności rozstrzygnięcia i intencji organu. Należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dlatego też, mając na uwadze powyższe rozważania organ II instancji winny jest ponownie przeanalizować wniesione do niego odwołanie, ustalić, czy jest właściwym organem do jego rozpoznania a w przypadku uznania braku swojej kompetencji, niezwłocznie przekazać je organowi właściwemu, zawiadamiając jednocześnie odwołującego się, zgodnie z treścią art. 65 §1 kpa. W przeciwnym zaś wypadku, dokonać wnikliwego rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydać stosowne rozstrzygnięcie stosując się do przesłanek wynikających z przepisu art. 107 kpa. Niezależnie od powyższego wypada nadto wskazać, iż obie decyzje zarówno organu I jak i II instancji zostały wydane w stosunku do spółki cywilnej – G., która nie posiada osobowości prawnej. Decyzje winny były być skierowane w stosunku do wspólników jako współwłaścicieli spółki cywilnej. Zatem przy ponownym rozpoznaniu odwołania, w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w przepisie art.15 kpa., powyższe naruszenie winno zostać również wyeliminowane. Ponieważ Sąd stwierdził naruszenie prawa skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.