IV SA/Wa 1977/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Danuta Szydłowska, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi S. H. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy miasta 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata (...) prowadzącego Kancelarię Adwokacką przy ul. (...) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonym przez S. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2007 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia (...) marca 2007 r. w sprawie uzgodnienia przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy Ż. w ciągu drogi krajowej nr (...). Organ I instancji we wskazanym postanowieniu zgłosił następujące środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia : zastosowanie rozwiązań technicznych mających na celu ochronę strefy pośredniej ujęcia wody S., konieczność korzystania ze sprzętu budowlanego spełniającego normy w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń gazowych podczas realizacji przedsięwzięcia, zakaz lokalizowania zaplecza budowy obwodnicy, głównie sprzętu i materiałów budowlanych na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody S. oraz zabezpieczenie możliwości komunikacji pomiędzy studniami na ujęciu S. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia (...) sierpnia 2007 r., organ odwoławczy stwierdził, że zajęte w sprawie stanowisko zostało wydane w oparciu o raport o oddziaływaniu na środowisko, sporządzony przez J. Sp. z o.o. w W., w sytuacji odległości 45 m budynku od krawędzi jezdni, zaprojektowania ekranu akustycznego o RW min. 32 - 35 dB oraz przewidzianej do wykonania analizy porealizacyjnej. Organ podał także, iż zaprojektowany ekran akustyczny w rejonie działki skarżącego w dostateczny sposób zabezpieczy otoczenie przed uciążliwością obwodnicy, w zakresie ochrony powietrza i klimatu akustycznego dla okresu perspektywy 2025 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wskazał, że przewidziana jest również do wykonania analiza porealizacyjna, która oceni skuteczność zabezpieczeń na podstawie rzeczywistych pomiarów jakości środowiska, a ponadto, iż w sytuacji negatywnych wyników oceny porealizacyjnej inwestor przewiduje dodatkowe zabezpieczenia w postaci wymiany stolarki okiennej, budowy wałów ziemnych z zielenią oraz zmianę przeznaczenia budynków mieszkalnych na inne funkcje. Organ stwierdził także, że kwestia wykupu siedliska nie należy do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W skardze na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. S. H. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skarżący podał, iż odległość krawędzi jezdni, mającej powstać obwodnicy zaprojektowano w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego, bo zaledwie 13 m od przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wskazał, że tak bliska odległość obwodnicy narazi jego rodzinę na hałas oraz wibrację terenu. S. H. podniósł również, iż jego działka znajduje się w otulinie B. Parku Krajobrazowego i tereny te są objęte szczególną ochroną. Skarżący zarzucił również, iż w przypadku budowy obwodnicy drastycznie spadłaby wartość jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Organ podkreślił, że odległość krawędzi jezdni od budynku skarżącego wynosi 45 m, a zaprojektowany ekran akustyczny w rejonie nieruchomości S. H. w dostateczny sposób zabezpieczy otoczenie przed uciążliwościami obwodnicy. Organ wskazał również, że na etapie eksploatacji obwodnicy ważnym elementem będzie realizacja badań monitoringowych zgodnie z obowiązującymi wymaganiami prawa. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego projektowana obwodnica Ż. poprawi bezpieczeństwo ruchu wszystkich uczestników oraz przyczyni się do udrożnienia systemu komunikacyjnego w rejonie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z powyższej zasady, w wypadku złożenia odwołania przez stronę postępowania, wynika obowiązek organu drugiej instancji przeprowadzenia postępowania w sprawie całościowo. W ocenie Sądu, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. w niniejszej sprawie ograniczył się do dokonania kontroli postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia (...) marca 2007 r. wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., art. 48 ust. 2 pkt. 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz art. 1 pkt. 1 i art. 10 pkt. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 44, poz. 287 ze zm.). Organ odwoławczy w przedmiotowym postanowieniu oparł się na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu organu I instancji, odwołujących się do raportu o oddziaływaniu na środowisko sporządzonego przez J. Sp. z o.o. w W. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, zatem rozpatrzeć żądanie strony i ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych przez nią zarzutów. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze powinno bowiem polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności i celowości. Powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., V SA/Wa 2473/05, lex nr 196286 oraz z dnia 12 kwietnia 2006 r., III SA/Wa 1954/05, lex nr 21215). Należy również zwrócić uwagę, iż integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jego uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna podlega kontroli sądu administracyjnego jako całość, a więc łącznie z jego uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W, z dnia (...) sierpnia 2007 r. nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ naruszył również wymogi określone w art. 77 § 1 k.p.a., dotyczące zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Trzeba bowiem zauważyć, że kontrolowane postanowienie z dnia (...) sierpnia 2007 r. zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia, odwołujące się do raportu o oddziaływaniu na środowisko sporządzonego przez J. Sp. z o.o. w W. Organ II instancji opierając się wyłącznie na wskazanym raporcie podał jedynie, że odległość od krawędzi jezdni budynku należącego do skarżącego wynosi 45 m. Nie odniósł się zatem w sposób wyczerpujący do argumentów skarżącego. Należy zauważyć, iż w zażaleniu z dnia (...) kwietnia 2007 r. na postanowienie z dnia (...) marca 2007 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż., Sygn. akt IV SA/Wa 1977/07 jak i w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na postanowienie z dnia (...) sierpnia 2007 r. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. skarżący podnosił, iż odległość krawędzi jezdni od jego działki będzie wynosić 13 m. Niewątpliwie kwestia dokładnego określenia odległości projektowanej obwodnicy od nieruchomości skarżącego, ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Tymczasem organ w kontrolowanym postanowieniu nie wyjaśnił, dlaczego przyjmuje odległość mierzoną pomiędzy krawędzią jezdni, a budynkiem skarżącego, pomijając okoliczność wskazaną przez skarżącego - tj. odległość dzielącą krawędź jezdni od działki, a nie budynku. Należy ponownie podkreślić, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek szczegółowego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy i przytoczenia podstaw prawnych. Ogólnikowe powołanie się przez organ, że zajęte stanowisko zostało wydane na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko sporządzonego przez J. w Warszawie "w sytuacji odległości 45 m budynku od krawędzi jezdni" nie spełnia wymagań dostatecznego wyjaśnienia sprawy, jak również należytego uzasadnienia. Ponadto organ stwierdzając, iż "zaprojektowany ekran akustyczny w rejonie Pana działki w ostateczny sposób zabezpieczy otoczenie przed uciążliwością obwodnicy w zakresie ochrony powietrza i klimatu akustycznego dla okresu perspektywy 2025 r." nie wyjaśnił w sposób dostateczny i przekonywujący, dlaczego - w jego ocenie - zaprojektowanie ekranu akustycznego spełni funkcję ochronną w stosunku do jego nieruchomości. Inaczej mówiąc, organ nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "dostatecznego" sposobu zabezpieczenia i z czego taki wniosek wynika. Należy stwierdzić, iż postanowienie (decyzja) o uzgodnieniu przedsięwzięcia, ze względu na swój charakter jest to inwestycja zamierzona i planowana) odnosi się do czasu przyszłego. Tym bardziej zatem w takim wypadku wymagana jest od organu dokładność i staranność w należytym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji organ jest zobowiązany do precyzyjnego wyjaśnienia stronie postępowania, w jaki sposób jej interesy zostaną zabezpieczone. Decyzja organu administracji publicznej musi bowiem zostać uzasadniona w taki sposób, aby strona była świadoma, jakie konkretnie okoliczności przemawiały za jej wydaniem. Sygn. akt IV SA/Wa 1977/07 Oparcie się przez organ wyłącznie na ocenie sporządzonej przez prywatnego przedsiębiorcę, bez dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia należało uznać za niewystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie zauważa również, iż oprócz naruszenia powołanych powyżej przepisów art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. naruszył również wymogi wynikające z art. 7 k.p.a., Przepis ten stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. We wskazanym artykule przewidziano zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6 k.p.a., zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość wydanego postanowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r., V SA/Wa 2351/05, lex nr 196302). Ze względu na opisane powyżej uchybienia należało przyjąć, że organ nie zastosował się również do wymogów wynikających z art. 7 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w pełnym zakresie i odnieść się do zarzutów skarżącego podniesionych w zażaleniu. Po przeprowadzonym postępowaniu uzasadni swoje stanowisko zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na wskazane powyżej okoliczności zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a. Sygn. akt IV SA/Wa 1977/07 W pkt. 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. 3 wyroku na podstawie art. 200, 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.).