IV SA/Wa 1984/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. M. na pismo Zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, 2004- 2006" w ramach działania p.n. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". postanawia: - odrzucić skargę Skarżący L. M. zaskarżył do sądu administracyjnego pismo Zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] podtrzymujące stanowisko Kierownika Biura Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005r. o odrzuceniu wniosku skarżącego dotyczącego dofinansowania realizacji projektu złożonego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" w ramach działania pod nazwą "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotową skargę w pierwszej kolejności należało przeanalizować kwestię jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP, sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że nie każdy przejaw aktywności organów administracji publicznej podlega kontroli sądowej. Ustawa konstytucyjna zawiera tutaj wyraźne ograniczenie. Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej "w zakresie określonym ustawą". Ustawą, która zakreśla zakres kontroli administracji publicznej, jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm). Zgodnie z art. 3 § 2 ww ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przede wszystkim należy zauważyć, zgodnie z treścią art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r., Nr 1, poz. 2 ze zm.), że Prezes Agencji oraz dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne tylko w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Podstawę procesową tych decyzji stanowić będą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 1 pkt 2 oraz art. 107 k.p.a. W odniesieniu do niniejszej sprawy odrębnymi przepisami, o których mówi ustawa o ARiMR, są przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206) oraz przepisy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, czyli rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 197, poz. 2032), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" (Dz. U. 2004 Nr 270, poz. 2684) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lutego 2005r. w sprawie wzoru umowy o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" (Dz. U. 2005 Nr 36, poz. 325). Integralną częścią rozporządzeń wykonawczych są załączniki, w szczególności w części dotyczącej Systemu Wdrażania Działań oraz Działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Art. 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206) określa, iż w celu realizacji Narodowego Planu Rozwoju tworzy się sektorowe programy operacyjne finansowane z publicznych środków krajowych lub współfinansowane z publicznych środków wspólnotowych. Sektorowy Program Operacyjny "Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich" o uczestnictwo w którym ubiegał się skarżący, jest finansowany ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz z budżetu państwa. Program ten ustanawia warunki i tryb przyznania pomocy finansowej. Dofinansowanie projektu - przedsięwzięcia jest realizowane w ramach działania, będącego przedmiotem umowy o dofinansowanie pomiędzy beneficjentem a instytucją wdrażającą. Konkretyzacja uprawnień wynikać będzie z umowy (w przypadku jej zawarcia). Należy stwierdzić, że ustawa o Narodowym Planie Rozwoju nie zawiera materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji w sprawach przyznawania dofinansowania projektów w zakresie Działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Stosownie do treści art. 11 ust. 6 tej ustawy, na podstawie uzupełnienia programu dokonuje się wyboru projektów i zawiera umowy o dofinansowanie projektów z beneficjentami przez instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucją pośredniczącą, z zastrzeżeniem ust. 7. Ten ostatni nakazuje wydać decyzję, lecz tylko w przypadku kiedy instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem. Sąd stwierdził jednakże, iż taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący - jako potencjalny beneficjent - nie był jednocześnie instytucją pośredniczącą lub instytucją zarządzającą. Nie mieścił się bowiem w definicjach zawartych w art. 2 pkt 4 i 5 ustawy o NPL. W myśl art. 27 wyżej wymienionej ustawy, dofinansowanie projektów polega na zwrocie określonej w umowie o dofinansowanie projektu, części wydatków poniesionych przez beneficjenta. Stąd też projekt może być dofinansowany na podstawie umowy zawartej pomiędzy wnioskodawcą a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Postępowanie w sprawie przyznania dofinansowania jest więc postępowaniem kwalifikacyjnym prowadzącym do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która określi zakres praw i obowiązków stron umowy (termin wypłaty środków, przypadki w których zaistnieje obowiązek zwrotu środków, sposób zabezpieczenia). Prowadzi to do konkluzji, że dokonanie przez Agencję oceny wniosku o przyznanie dofinansowania nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia lecz jest w istocie czynnością ustalającą prawidłowość bądź nieprawidłowość złożonego wniosku oraz dokonującą oceny złożonego wniosku pod względem spełniania kryteriów dostępu do danego programu. W nawiązaniu do powyższego konieczne jest podkreślenie, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy nie może być uznane za postępowanie administracyjne, a pisma skierowane do skarżącego nie mogą być uznane za decyzje administracyjne. Z powołanych wyżej rozporządzeń wykonawczych oraz załączników wynika w sposób jednoznaczny, iż prawodawca nie przewidział w nich formy decyzji administracyjnej jako aktu finalizującego postępowanie o przyznanie dofinansowania w zakresie wyżej wymienionego działania. Wszystkie powoływane wyżej akty normatywne konsekwentnie mówią o umowie, jako o formie pozytywnego zakończenia postępowania. Warto wskazać, że - zgodnie z pkt 5.4 załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego (...) - zatwierdzenie projektu do realizacji następuje formalnie z dniem zawarcia umowy. Badając kwestię dopuszczalności skargi - w odniesieniu do przedmiotowej sprawy - miarodajne jest także ustalenie, czy zaskarżone przez stronę pismo nosi cechy decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. Treścią decyzji jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej, skierowanej do konkretnie oznaczonego adresata. Jest to jednocześnie akt o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 3 wydania, B. Adamiak, J. Borkowski str. 415). Podstawą prawną decyzji administracyjnej (art.104 k.p.a.) jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej (Postanowienie NSA z dnia 18 marca 1996 r., sygn. SA/Ka 347/96, LEX nr 28712 - tezy). Art. 104 k.p.a. przewiduje, że decyzja administracyjna jest wydawana wyłącznie w takiej sprawie która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji (Komentarz do KPA Przybysz LexisNexis Warszawa 2004r.). Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 kpa. Kompetencja do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej wynika nie z kodeksu lecz z odrębnych przepisów przyznających danemu podmiotowi lub kategorii podmiotów odpowiednie uprawnienia w określonej dziedzinie. Kompetencja ta może wynikać z przepisów o właściwości organu administracji publicznej lub z przepisów powołujących dany organ do załatwienia spraw określonego rodzaju w formie decyzji administracyjnej albo z porozumienia zawartego pomiędzy organem administracji publicznej a innym podmiotem. Konieczne jest wiec również istnienie podstawy materialnoprawnej, gdyż to przepisy prawa materialnego odgrywają decydującą rolę w kształtowaniu praw i obowiązków podmiotów administrowanych. Zdaniem Sądu w sytuacji, w której określona sfera działalności należy do spraw o charakterze cywilnoprawnym, upoważnienie organu administracji do władczego uregulowania pewnego elementu tej sfery w drodze decyzji administracyjnej winno być wyraźne. Oznacza to, że w takiej sytuacji dopuszczalność wydania decyzji winna wynikać wprost z przepisu prawa i nie może być mowy o domniemaniu dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej. Należy zauważyć, iż przedmiotowa sprawa jest jedną z wielu dotyczących kwestii dofinansowania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa różnych przedsięwzięć. Istnieje ugruntowana linia orzecznicza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wedle której sprawy te nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (np. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1786/04, nie publ. - w odniesieniu do programu SAPARD; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2102/04, nie publ. - w odniesieniu do udzielania kredytów preferencyjnych, wreszcie postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1215/05 - w zakresie działania ,, Ułatwienie startu młodym rolnikom"). W ocenie Sądu, analiza argumentów podniesionych w skardze i odpowiedzi na skargę w powiązaniu z wyżej wskazanymi przepisami prawa prowadzi do wniosku, że wskazanego przez stronę skarżącą pisma nie można uznać za decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu zaskarżone pismo nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na które służy skarga do Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów skarga, jako wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.