IV SA/Wa 1984/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi E. R. i A. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. - zaskarżonym skargą przez E. R. i A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgodny na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]". Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z [...] marca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska K. B., pełnomocnik E. R. i A. B. Odwołanie zostało przekazane Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w myśl art. 133 K.p.a. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. pismem z 21 kwietnia 2011 r. Wnioskiem z 16 kwietnia 2012 r. skarżący wnieśli o zawieszenie ww postępowania odwoławczego, powołując się na podstawę wskazaną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem skarżących, zagadnieniem wstępnym jest sprawa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (nadbudowę) budynku mieszkalnego, położonego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], w gminie G. Wniosek A. B. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (nadbudowę) wskazanego wyżej budynku został złożony w dniu 26 marca 2012 r. do Starostwa Powiatowego w G., co poświadcza załączona do pisma skarżących, nieuwierzytelniona kserokopia złożonego wniosku. Skarżący wskazali, że w przypadku nadbudowy budynku mieszkalnego zmianie ulec winny parametry projektowanej linii elektroenergetycznej, z uwagi na fakt, iż decyzja poddawana kontroli organu odwoławczego została wydana w oparciu o dotychczasową wysokość budynku. Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego (na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony srodowiska - Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) poddawana jest kontroli decyzja środowiskowa określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji planowanej linii elektroenergetycznej, a nie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], obręb [...], gmina G. W postępowaniu odwoławczym dana sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy zarówno co do okoliczności faktycznych i prawnych. W opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska plany budowlane skarżącego pozostają bez znaczenia dla dopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanej linii. Organ bierze bowiem pod uwagę ustalony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy, aktualny na dzień orzekania. Zamierzenia inwestorskie stron postępowania, nawet usanowane ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nie stanowią składowej aktualnego stanu faktycznego, który ustalony uprawnia organ do zakończenia postępowania odwoławczego poprzez wydanie decyzji wymienionej w art. 138 K.p.a., stanowiącym podstawę rozstrzygania organów II instancji. To aktualna wysokość budynków mieszkalnych znajdujących się w otoczeniu planowanej linii elektroenergetycznej pozwala na ustalenie w toku postępowania czy wymagane przepisami prawa standardy jakości środowiska (np. dopuszczalny poziom promieniowania elektromagnetycznego) zostaną dotrzymane w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Ponadto, organ administracji publicznej po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego sprawy obowiązany jest do jej rozstrzygnięcia, a nie oczekiwania na potencjalne zmiany stanu faktycznego. Wobec powyższego nie ma konieczności rozstrzygnięcia kwestii pozwolenia na budowę (nadbudowę) budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] obręb [...], gmina G. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska sprawa wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę wskazanego budynku nie stanowi istotnej przesłanki warunkującej możliwość rozpoznania sprawy i wydania decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie odwoławcze. Tym samym, zamiar skarżących nadbudowy budynku nie wypełnia definicji zagadnienia wstępnego. Nie zostały zatem spełnione łącznie przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z postanowieniem tym nie zgodzili się E. R. i A. B. i złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. - zaskarżonym obecnie do Sądu - utrzymał w mocy własne postanowienie wydane w I instancji. Organ ponownie wyjaśnił, że wskazywana przez skarżących okoliczność wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (nadbudowę) budynku mieszkalnego nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależałoby wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym, w ramach którego organ ponownie rozpatruje co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawę w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww linii elektroenergetycznej. Zgodnie bowiem z przyjętą doktryną orzeczniczą musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadaniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, podstawą materialnoprawną prowadzenia postępowania odwoławczego są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Przepisy te w żaden sposób nie warunkują wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla danego przedsięwzięcia, a tym samym rozstrzygnięcia w prowadzonym od niej postępowaniu odwoławczym, od możliwości realizowania inwestycji, planowanych na obszarze znajdującym się w zasięgu jego oddziaływania. Co więcej bez znaczenia pozostaje czy planowane zamiary inwestycyjne zostały usankcjonowane prawnie poprzez wydanie np. decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy w momencie zakończenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zostały one jeszcze zrealizowane. Oceniając poszczególne oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i ich skalę, organ wydający decyzję środowiskową zobowiązany jest odnieść się do istniejącego w momencie orzekania stanu faktycznego, którym w omawianym aspekcie sprawy jest aktualna wysokość budynku znajdującego się bezpośrednio pod zaplanowaną linią elektroenergetyczną. E. R. i A. B. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez niezgodne z tym przepisem uznanie, że sprawa nadbudowy budynku mieszkalnego nie jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do prowadzonego postepowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji wskazanego wyżej przedsięwzięcia. W ocenie skarżących jeżeli pozwolenie na budowę zostanie wydane przez właściwy organ to powstanie nie tylko nowy stan prawny, ale również nowy stan faktyczny. Skarżący uzyskają bowiem wynikające z prawa własności, jak również z przepisów prawa budowlanego uprawnienie do nadbudowy swojego budynku mieszkalnego, a tym samym ulegną zmianie parametry techniczne terenu, na którym ma być prowadzona inwestycji energetyczna. Przyszła decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna uwzględniać parametry możliwej nadbudowy. Jeżeli skarżący uzysakają pozwlenie na nadbudowę swojego budynku, a inwestor linii elektroenergetycznej zrealizuje inwestycję bez zmieny jej parametrów, to wówczas uniemożliwi skarżącym wykonania nadbudowy budynku, albo jeśli nadbudowa zostanie wykonana przed realizację linii, linia może stykać się z nadbudowanym bydynkiem. Nie zostaną więc zachowane parametry dotyczące oddziaływania promieniowania elektroenergetycznego, a także inne parametry linii. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2012 r. odpowiada prawu. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Odnosząc się do treści zacytowanego przepisu podnieść należy, iż kwestią wymagającą wyjaśnienia jest pojęcie "zagadnienia wstępnego". Przez pojęcie to należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Tak sformułowana zasada nakłada na organ obowiązek ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zatem w myśl powołanego przepisu organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. W rozpoznawanej sprawie należało uznać, w ocenie Sądu, iż nie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ prowadząc postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgodny na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]", musiałby oczekiwać na uprzednie rozstrzygnięcie wstępnego zagadnienia prawnego. Wynik postępowania o udzielenie pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego skarżących usytuowanego bezpośrednio pod planowaną linią energoelektryczną, nie będzie wypowiedzią, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innej jeszcze okoliczności mającej znaczenie prawne dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak słusznie wskazał Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, organ wydający decyzję środowiskową zobowiązany jest odnieść się do istniejącego w momencie orzekania stanu faktycznego, którym w omawianym aspekcie sprawy jest aktualna wysokość obiektów, w tym budynku skarżących, znajdujących się bezpośrednio pod zaplanowaną linią elektroenergetyczną. Z procesem stosowania prawa jakim jest niewątpliwie wydanie decyzji administracyjnej (w tym przypadku w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia) wiąże się w pierwszej kolejności ustalenie stanu faktycznego, z którym związane mają być określone skutki prawne. “Skoro bowiem z faktami mają być związane konsekwencje prawne ustalone w sposób wiążący przez organ stosujący prawo na podstawie norm prawnych obowiązujących - konieczne jest ustalenie owych faktów: ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, która ma być rozstrzygnięta na gruncie prawa.“ (por. A. Jamróz, Wprowadzenie do prawoznastwa, LexisNexis, Warszawa 2011 r., str. 184). Hipotetyczna możliwość powstawania nowych inwestycji bądź rozbudowa już istniejących, a zatem hipotetyczna możliwość zmiany stanu faktycznego, nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stanowisko skarżących nie broni się również i z tego powodu, że wydanie decyzji przez właściwy organ o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego niekoniecznie może doprowadzić do faktycznego zrealizowania planowanej inwestycji. Skarżący dysponując taką decyzją nie muszą od razu jej realizować i - jak to wskazano w skardze - korzystać z przysługującego im prawa własności, jak również z przepisów prawa budowlanego do nadbudowy swojego budynku mieszkalnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska aniżeli to prezentowane przez Sąd orzekający - jak chcą tego skarżący - doprowadziłoby do sytuacji, w której wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizaję inwestycji, byłoby faktycznie niemożliwe. Nie można nadto zgodzić się z opinią skarżących, że jeżeli pozwolenie na budowę zostanie wydane przez właściwy organ to powstanie nie tylko nowy stan prawny, ale również nowy stan faktyczny. W istocie powstanie nowy stan prawny, ale brak realizacji decyzji o pozowleniu na nadbudowę nie spowoduje zmiany stanu faktycznego. Stan faktyczny to stan rzeczywisty, taki, który w istocie ma miejsce, jest widoczny i realny. Wykorzystanie przez stronę swoich uprawnień wynikających z decyzji o pozowoleniu na nadbudowę może zmienić stan faktyczny, ale na obecnym etapie postępowania administracyjnego ma on charakter jedynie hipotetyczny. Tym samym nie można uznać, że bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (nadbudowę) budynku mieszkalnego, położonego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], w gminie Gr., nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgodny na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]". Nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy wydaniem decyzji o pozwoleniu na nadbudowę budynku skarżących, a wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który byłby tego rodzaju, że zachodziłyby przesłanki do zawieszenia postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zależność taka musi, bowiem wynikać z przepisów prawa. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą administracyjną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się, jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 640/07). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z tych względów postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2012 r. należało uznać za prawidłowe, tym samym zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.