IV SA/Wa 1985/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2010r. nr [...] w przedmiocie braku uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch budynków rekreacji indywidualnej, zlokalizowanych na działkach o numerach geodezyjnych [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] gmina [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r Wójt Gminy [...], zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działkach o nr geodezyjnych [...], [...], [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powołując się na § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z 2007 r.), według którego na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Ponadto organ I instancji wskazał, iż przedmiotowe działki nie są działkami budowlanymi, natomiast są oznaczone na mapie symbolem Lz (zadrzewienia). Na powyższe postanowienie pismem z dnia 23 września 2010 r. zażalenie wniósł K. C. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2010 r. Pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. Inwestor wniósł skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1415/12, uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu iż powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia jest brak dokonania przez organ uzgadniający oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt. II OSK 662/13, oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał jednak, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustali w oparciu o wypis z rejestru gruntów prawidłowe przeznaczenie działek objętych postępowaniem uzgodnieniowym i ustali czy doszło do naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". NSA jednocześnie nie podzielił poglądu Sądu I instancji dotyczącego przeprowadzenia wykładni ww. przepisu. Zgodnie z oceną prawną NSA, w przypadku gdy zabudowa mieszkaniowa ma być prowadzona na działkach o przeznaczeniu rolnym czy też leśnym, wówczas niewątpliwie dojdzie do zmiany sposobu użytkowania ziemi z gruntu o charakterze rolnym lub leśnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową, a więc dojdzie do naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia. GDOŚ rozpatrując zatem sprawę, zgromadził dokumenty w postaci wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i wydał zaskarżone postanowienie. Uzasadniając organ wskazał, że z treści wypisu z rejestru gruntów wynika, iż w obszarze przedmiotowej inwestycji, na działkach nr [...], [...] i [...] znajdują się grunty orne (RIVb), natomiast działka nr [...] jest działką budowlaną. Projekt decyzji o warunkach zabudowy daje możliwość zabudowy mieszkaniowej na wszystkich czterech działkach. Tym samym, projekt decyzji w zakresie w jakim dopuszcza zabudowę mieszkaniową na gruntach ornych jest niezgodny z zakazem zmiany sposobu użytkowania ziemi. Jednocześnie, organ rozpatrzył możliwość zastosowania odstępstwa od zakazu, określonego w § 3 ust. 3 rozporządzenia Wojewody, stanowiącego, iż zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Organ wskazał, że z części graficznej i tekstowej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2000 r., wynika, iż działki o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] nie znajdują się w obszarze zwartej zabudowy wsi. Teren przedmiotowych działek zlokalizowany jest w granicach jednostki strukturalnej "RT" - obszar o predyspozycjach zarówno do rozwoju turystyki jak i rolnictwa. Zgodnie ze Studium w jednostce strukturalnej "RT" ośrodkiem obsługi ludności jest wieś [...], która także pełni funkcję pomocniczego ośrodka obsługi gminy. Nowe zainwestowanie turystyczne, usługowe, mieszkalne i produkcyjne, powinno rozwijać się w nawiązaniu do istniejących jednostek osadniczych. Organ wskazał, iż studium nie posługuje się terminem zwartej zabudowy, ani nie określa zwartości zabudowy na obszarze obowiązywania Studium. Z powyższego wywiódł iż przedmiotowe działki nie znajdują się obszarze zwartej zabudowy, o którym mówi § 3 ust. 3 rozporządzenia Wojewody. Obszar jednostki "RT" o predyspozycjach zarówno do rozwoju turystyki jak i rolnictwa nie możne zostać uznany jako obszar zwartej zabudowy, gdyż nie wynika to wprost z zapisów Studium. Tym samym, zapisy Studium nie pozwalają na zastosowanie wyjątku zwartej zabudowy, określonego w § 3 ust. 3 rozporządzenia Wojewody. Tym bardziej, że planowana inwestycja nie stanowi też uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Oprócz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w skład planowanej inwestycji wchodzą również dwa budynki rekreacji indywidualnej. Powołując się na definicję zawartą ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), organ wskazał, że budynek mieszkalny jednorodzinny to "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku". Natomiast budynkiem rekreacji indywidualnej jest "budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku", co zapisane jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Skoro inwestycja ma stanowić uzupełnienie, to znaczy że powinna czynić zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy, bowiem stanowi budowę kolejnych nowych obiektów budowlanych na działce, w sąsiedztwie której istnieją już zabudowania pozwalające na kontynuację funkcji i parametrów zabudowy znajdującej się na terenie sąsiednim. Ponadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdza, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu, określonych w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowiących odpowiednio, iż zakazy wymienione w ust. 1 nie dotyczą: prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Pismem z dnia 23 maja 2015r. K. C. działający przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...], zarzucając: • naruszenie § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" poprzez błędne uznanie, iż uzgodnienie warunków zabudowy terenu przedmiotowej inwestycji stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania ziemi, w sytuacji gdy zmiana taka może potencjalnie nastąpić dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, • naruszenie art. 153 ppsa, poprzez brak realizacji wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012r. (sygn. IV SA/Wa 1415/12), , • naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.), zwanego dalej kpa, poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak dbałości interes społeczny i słuszny interes obywateli, • art. 10 kpa, poprzez niezapewnienie stronom możliwości czynnego uczestniczenia w każdym stadium postępowania, wynikające z braku zawiadomienia, przed wydaniem postanowienia, o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy i ustosunkowania do przeprowadzonych dowodów, pomimo przeprowadzeni uzupełniającego postępowania dowodowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację podniesioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 p.p.s.a.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria i w granicach sprawy, uznał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch budynków rekreacji indywidualnej zlokalizowanych na działkach ewid. [...], [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...], wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), dalej "upzp". Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej "uop") zalicza się zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", będącego jedną z form ochrony przyrody. Oznacza to uznanie, że nieruchomość jest położona na terenach podlegających ochronie ze względu na ich walory estetyczne lub widokowe (art. 43 ustawy o ochronie przyrody). Zespoły przyrodniczo-krajobrazowe – zgodnie z przywołanym przepisem – są to fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Wskazać przy tym należy, że ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy, która określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody). Art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jakie zakazy mogą być wprowadzone w zespole przyrodniczo-krajobrazowym. Art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że w zespole przyrodniczo-krajobrazowym może być wprowadzony m.in. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Podstawę negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...], z 2007 r., nr [...], poz. [...] z późn. zm.), które będąc aktem zawierającym przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym, ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. I tak w § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia powtórzono zakaz określony w art. 45 ust. 1 pkt 7 uop, tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ uznał, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, bowiem planowana inwestycja ma być realizowana na gruntach ornych, bowiem działki o nr ewid. [...], [...] oraz [...] oznaczone są w ewidencji gruntów symbolem RIVb. Zdaniem Sądu ustalenia i wynikające z nich wnioski są przedwczesne. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynikają bowiem sprzeczne informacje. Mianowicie z nadesłanego przy piśmie Starosty Powiatowego w [...] (pismo z dnia [...] marca 2015 r., znak [...]) wyrysu z ewidencji gruntów, sporządzonego na kopii mapy ewidencyjnej, wynika iż działka nr [...] oznaczona jest symbolem Bp-RIVb, zaś działki nr [...] oraz [...] oznaczone są symbolem Bp. Zgodnie z natomiast z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (jedn. tekst Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.), symbol Bp oznacza grunty zabudowane i zurbanizowane (§ 68 ust. 3 pkt 4). Jednocześnie z załączonego do tego samego pisma Starosty wypisu z ewidencji gruntów, wynika że działki o nr ewid. [...], [...], [...] stanowią grunty orne oznaczone symbolami RIVb. Powyższe oznacza, że istnieje niezgodność pomiędzy oznaczeniami wynikającymi z wypisu oraz z wyrysu z ewidencji gruntów i rozbieżność ta ma istotne znaczenie dla sprawy. Tym samym powinna ona zostać wyjaśniona, tak aby ustalenie klasyfikacji i przeznaczenia gruntów na których ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, było jednoznaczne i nie budziło wątpliwości. W tym miejscu konieczne jest wyjaśnienie, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, organ nie dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu organ związany jest oceną prawną wyrażoną przez sąd. Jednak w niniejszej sprawie, ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została zakwestionowana w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to ocena prawa wyrażona w wyroku NSA jest wiążąca dla organu orzekającego w niniejszej sprawie. Tym samym, jeżeli przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ ponad wszelką wątpliwość, usuwając wskazane powyżej rozbieżności, ustali, że działki na których ma być realizowana inwestycja stanowią grunty rolne, wówczas prawidłowe będzie uznanie, że dojdzie do zmiany sposobu użytkowania ziemi. Oceniając zaskarżone postanowienie, wskazać również wypada, że Rada Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zmiany rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" w jej § 1 dodała do § 3 rozporządzenia nr 23 Wojewody ust. 3 o treści: "Zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej." Mając na uwadze powyższy zapis, organ rozważając czy istnieją przesłanki do wyłączenia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, przywołał w zaskarżonym postanowieniu zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2000 r. Jednakże w aktach sprawy brak jest potwierdzonego urzędowo wypisu ze studium dla działek objętych wnioskiem o uzgodnienie, który wskazywałby w jakim obszarze położone są działki inwestora oraz jakie są ustalenia studium dla tego obszaru. Brak ten winien zostać uzupełniony przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, albowiem w przeciwnym wypadku, Sąd nie posiada materiału dowodowego pozwalającego mu po pierwsze na ustalenie, w jakim obszarze w studium położone są działki objęte wnioskiem o uzgodnienie, a po drugie jakie są ustalenia studium dla tego obszaru. Przypomnieć zaś należy, że uzgodnienie, które dokonywane jest w niniejszej sprawie – stosownie do treści art. 53 ust. 5 upzp. – dokonywane jest w trybie przepisu art. 106 kpa. Stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję. Stąd też – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze wskazane powyżej braki w zgromadzonym materialne dowodowym – za uzasadnioną uznać należy tezę, że organ uzgadniając pominął ogólne reguły postępowania wynikające z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa. Wobec braku ustalenia czy w wyniku zrealizowania inwestycji dojdzie do zmiany sposobu użytkowania ziemi, przedwczesne byłoby wypowiadanie się w zakresie pozostałych ustaleń dotyczących interpretowania zapisów Studium, tym bardziej że jak wyżej wskazano brak jest dokumentacji zawierającej stosowne ustalenia. Mając na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art 7, 77 § 1 i art. 80 a także 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zastosuje się do przestawnej wyżej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.