IV SA/Wa 1986/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skarg P C., M. P., G. W., K. W., M. W. i J. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnień środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia (...) października 2006 r.; II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących G. W. i J. K. kwotę po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2007 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu wniosków- Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P., P. C., M. S., W. i I. J., G., K. i M. W. oraz J. K. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z dnia (...) października 2006 r. uzgadniającym warunki środowiskowe realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie (...) Obwodnicy Miasta P. w ciągu drogi krajowej Nr (...) na odcinku (...) według wariantu podstawowego, a na odcinku od (...) (...) według wariantu "S." i na odcinku od (...) do (...) według wariantu " K." uchylił postanowienie własne w części dotyczącej lokalizacji ekranów akustycznych, odwodnienia oraz przepustów dla zwierząt orzekając w tym zakresie, co do meritum a w pozostałej części utrzymał wymienione wyżej postanowienie w mocy. Zajmując stanowisko w sprawie organ nadzoru, ustosunkowując się do podniesionych zarzutów, wyjaśnił, iż na odcinku przebiegu trasy przez miejscowość K. analizowano dwa warianty przebiegu przedsięwzięcia-"podstawowy" oraz "K.". Punktu widzenia przyrodniczego oba warianty są równoważne i oba w znaczny sposób będą ingerowały w środowisko przyrodnicze. Wybrany wariant jest korzystniejszy do realizacji ze względów społecznych. Ponieważ nie ma możliwości przesunięcia przebiegu trasy w kierunku północno-zachodnim ze względu na istniejącą i planowana zabudowa mieszkaniową w N., odstąpiono w raporcie od opisu przebiegu trasy w wariancie " K. II ".Przebieg trasy według wariantu "S." został wybrany ze względu na ochronę walorów przyrodniczych obszaru, na którym występują gatunki i siedliska chronione w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 " Dolina S." albowiem lokalizacja obwodnicy w tym wariancie znacząco zmniejszy jej negatywne oddziaływanie na środowisko. Najbliżej położona zabudowa mieszkaniowa znajduje się ok. 500 m od inwestycji, a więc planowana inwestycja nie będzie miała wpływu na zabudowę położona w najbliższej odległości od wybranego wariantu. Na inwestora nałożono obowiązki mające zapewnić wymagany prawem poziom ochrony środowiska a także obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej zgodnie z art. 135 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przytaczając treść art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm. ) wskazał, iż w sprawach dotyczących lokalizacji dróg krajowych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Dodał, iż spotkania informacyjne dotyczące planowanego przedsięwzięcia nie są konsultacjami społecznymi w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska a organ ma jedynie obowiązek zebrać i rozpatrzyć uwagi i wnioski zgłoszone w trybie art. 32 w/w ustawy. Na powyższe postanowienie zostały złożone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie cztery skargi. I tak, J. K. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia ewentualnie uchylenia go i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 84 § 1 kpa poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nas okoliczność ustalenia wariantu trasy, który w stopniu optymalnym zapewnia rozwiązanie konfliktu środowiskowego a także naruszenia art. 124 § 1 i2 kpa i art. 140 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez brak wymaganych elementów oraz dostatecznego sprecyzowania rozstrzygnięcia oraz zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 55 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż inwestor winien przedstawić do analizy minimum trzy warianty. Nieopisany w raporcie wariant " K. II " stanowi prawdziwą alternatywę pozwalająca uniknąć degradacji biologicznej cennych przyrodniczo obszarów, odsuwając jednocześnie przebieg drogi od istniejącej już zabudowy mieszkalnej. Z uwagi na zmianę treści rozstrzygnięcia organ winien odpowiednio zmodyfikować uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia. Braki w tym zakresie stanowią rażące naruszenie prawa i powinny skutkować stwierdzeniem jego nieważności. P. C. zarzucił organowi, iż nieuwzględnienił zgłoszonych uwag i oparł swoje rozstrzygnięcie na raporcie, który przedstawia fałszywe informacje dotyczące istniejącej i planowanej zabudowy. Przedstawione warianty nie rozwiązują konfliktu środowiskowego. M. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia podniósł, iż zaopiniowany przez Ministra wariant " S." spowoduje nieodwracalne szkody w środowisku przyrodniczym i nie spełnia podstawowych norm ochrony środowiska. Wariant ten nie przestrzega zasad określonych w art. 4 p. 2 i p. 4 Dyrektywy Unii Europejskiej Nr 79/409/EWG z 2 kwietnia 1979 r. G. W., K. W. i M. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podnieśli, iż zgłoszone przez nich wnioski dotyczące przebiegu trasy wg wariantu " S. " nie zostały uwzględnione a także zarzucili, iż wskazany wariant jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skargach wyjaśnił, iż uzupełniony przez "Aneks II" raport o oddziaływaniu na środowisko spełniał wymagania art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wariant " S. " w znaczącym stopniu minimalizuje kolizyjność z zasobami przyrody, pozwoli zachować najcenniejsze ekosystemy i siedliska bogatej flory i awifauny oraz uniknąć bezpośredniej degradacji najbardziej wartościowych siedlisk ptaków. Materiał dowodowy zebrany w trakcie postępowania został rozpatrzony w wyczerpujący sposób oraz zostały podjęte wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Art. 52 ust. 1 pakt 3 w/w ustawy określa obowiązek uwzględnienia w raporcie przynajmniej dwóch wariantów i obowiązek ten został spełniony. Minister, zgodnie z art. 48 ustawy, działał na wniosek i w granicach wniosku, przy czym procesową rolę organu uzgadniającego wyznacza także art. 106 kpa. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko spoczywa na Wojewodzie Wielkopolskim jako organie wydającym w tym zakresie decyzję. Postanowienie zawiera wszystkie elementy formalne określone w art. 124 § 1 i 2 kpa. Przebieg trasy w uzgodnionym wariancie nie koliduje z żadnym obszarem zaliczonym do Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 albowiem obszar:" Dolina S. " nie figurował w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 ( Dz. U. Nr 229, poz. 2313 ). Pismem datowanym na dzień 18 października 2007 r. skarżący M. P. ustosunkował się do odpowiedzi na skargę wskazując m.in., iż nowe rozporządzenie Ministra Środowiska zmienia status prawny Obszaru Doliny rzeki " S. ". Pismem datowanym na dzień 9 listopada 2007 r. skarżący P. C. uzupełniając skargę podniósł, m.in., iż " Aneks II" do raportu nie został przedstawiony do publicznej wiadomości, co uniemożliwiło zainteresowanym składanie uwag i wniosków. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. skarżący G. W. oświadczył, iż przyłącza się do skargi M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia (...) października 2007 r. zostały wydane z naruszeniem prawa aczkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty zasługują na uwzględnienie. Postanowienia uzgodnieniowe wydawane są przez organy współdziałające przy wydaniu decyzji w oparciu o art. 106 kpa. Oznacza to, iż organy orzekające w postępowaniu uzgodnieniowym zobligowane są jedynie do wyrażenia swojego stanowiska w zakresie swojej właściwości, jako organy uczestniczące jedynie w czynnościach postępowania w sprawie administracyjnej zawitej przed innym organem. Załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji może nastąpić tylko po uzyskaniu stanowiska organu uzgadniającego, o które to stanowisko organ prowadzący postępowanie administracyjne, w sytuacjach nakazanych przez normy prawa, zobligowany jest się zwrócić ( por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA.323/99 ). W ocenie Sądu wadliwość zaskarżonego postanowienia dotyczy rygorów obowiązujących formie ochrony przyrody, jaką jest obszar Natura 2000. . Pogląd wyrażony przez Ministra Środowiska, iż obszar " Dolina S. " nie figurował w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 ( Dz. U. Nr 229, poz. 2313 ) w związku, z czym planowany przebieg inwestycji nie koliduje z żadnym obszarem zaliczonym do Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 jest błędny i narusza przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), jak również nie odpowiada wykładni przepisów prawa wspólnotowego prezentowanego w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Art. 33 ust. 1 i 2 powołanej ustawy stanowi, że zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Zakaz powyższy stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1, do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia w trybie przepisów, o których mowa w art. 28. Przede wszystkim Polska z dniem przystąpienia do Unii Europejskiej jako Państwo Członkowskie przyjęła na siebie zobowiązania i regulacje wynikające z postanowień Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot przed dniem przystąpienia. Takim aktem jest w szczególności Traktat z dnia 25 marca 1957r. ustanawiający Wspólnotę Europejską ( Dz. Urz. UE C, Nr 321E, str. 37), który w art. 249 wymienia akty prawa, stanowione przez instytucje Wspólnoty. Jednym w nich jest dyrektywa, uregulowana jako akt adresowany do państw członkowskich, określająca cele lub zadania, które powinny zostać osiągnięte oraz czas, w którym państwo winno zrealizować te cele. Realizacja dyrektywy przez Państwo Członkowskie polega na wydaniu odpowiednich aktów prawa wewnętrznego, przy zachowaniu pewnych wymogów, które zostały sformułowane w orzecznictwie ETS. Zatem Państwo Członkowskie zobowiązane jest wydać w celu implementacji dyrektywy przepis prawa o charakterze ogólnie obowiązującym. W omawianym zakresie przedmiotu, jakim jest ochrona przyrody została wydana dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. L Nr 206/1992, s. 7), zwana dyrektywą siedliskową, na której podstawie została powołana do życia Europejska Sieć Ekologiczna Natura 2000, obejmująca obiekty wymagające ochrony i określone w załącznikach do dyrektywy (typy siedlisk naturalnych oraz gatunki roślin i zwierząt, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony). Obiekty te wyznaczane są przez poszczególne Państwa członkowskie na podstawie krajowych regulacji, jednakże kryteria tego procesu zostały określone w Załączniku III do dyrektywy siedliskowej. Kwalifikacja ta składa się z dwóch etapów. W pierwszym Państwo członkowskie proponuje wykaz terenów ze względu na występujące tam typy siedlisk przyrodniczych oraz gatunki roślin i zwierząt, następnie jest przeprowadzana ocena znaczenia dla Wspólnoty obiektów zamieszczonych na listach krajowych. Komisja Europejska w porozumieniu z Państwem członkowskim opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, który to projekt następnie musi zostać zatwierdzony przez Komisję. Przy czym wraz z zatwierdzeniem przez Komisję teren taki podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej przez dyrektywę siedliskową, natomiast Państwo Członkowskie maksymalnie w ciągu 6 lat musi wyznaczyć taki teren jako obszar ochronny. Polska dokonując implementacji dyrektywy siedliskowej na grunt norm prawa polskiego zawarła rozstrzygnięcie dalej chroniące przyrodę, niż regulacja unijna, co jest dopuszczalne. Otóż art. 33 ustawy o ochronie przyrody przewiduje szczególną ochronę obiektów przyrodniczych już od momentu sporządzenia listy wykazu terenów, proponowanych przez Polskę do objęcia ochroną siedliskową, nie zaś jak stanowi dyrektywa, od chwili zatwierdzenia tych wykazów przez Komisję Europejską. Na taką rozszerzoną wykładnię wskazywał także Trybunał Sprawiedliwości w swoich orzeczeniach. W orzeczeniu wstępnym z dnia 13 stycznia 2005r., sygn. akt C-117/03, LEX nr 214527 w sprawie Societa Italiana Dragaggi SpA i inni v. Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti oraz Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, Trybunał stwierdził, że "artykuł 4 ust. 5 dyrektywy 92/43 w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w art. 6 ust. 2-4 tej dyrektywy środki ochronne stosuje się tylko wobec tych terenów, które, zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci tej dyrektywy, zostały umieszczone na przyjętym przez Komisję, zgodnie z procedurą określoną w art. 21 tej dyrektywy, wykazie terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty. W konsekwencji środków tych nie stosuje się wobec terenów znajdujących się na wykazach krajowych przekazanych Komisji zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy. Jednakże, na podstawie tej samej dyrektywy Państwa Członkowskie są zobowiązane, jeśli chodzi o te ostatnie tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, a w szczególności te, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, do podjęcia kroków będących w stanie ochronić wartość ekologiczną na poziomie krajowym tych terenów." Wobec prawidłowej implementacji dyrektywy, regulacje, bowiem krajowe gwarantują realizacje jej celów jeszcze pełniej, niż wynika to z samej dyrektywy, organy miały obowiązek stosować przepisy prawa krajowego tj. ustawy o ochronie przyrody. Podkreślić należy, iż obszar " Dolina S." wytypowany został przez BridLife International jako ostoja ptasia o znaczeniu międzynarodowym i znajduje się na Shadow List. Zgodnie z orzeczeniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ( sprawa C-374/98 o Basses Corbieres ) dla inwestycji realizowanych na obszarze Important Birds Area, które powinny zostać wyznaczone jako obszary specjalnej ochrony ptaków, stosuje się przepisy dyrektywy ptasiej. Dyrektywa ta nie zawiera zaś przepisów pozwalających na realizacje przedsięwzięcia mającego negatywny wpływ na chronione na jej podstawie gatunki ptaków i wymaga od państw członkowskich wyłącznie ochrony tych gatunków. Dopiero po wyznaczeniu ostoi ptasich o znaczeniu europejskim, jako obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, można zastosować art. 7 dyrektywy siedliskowej dający sposobność zastosowania art. 6(3) i art. 6(4) dyrektywy siedliskowej. Jeżeli więc teren inwestycyjny znajduje się na obszarze zaproponowanym przez Polskę w wykazach do Komisji Europejskiej, podlega on szczególnej ochronie już od tego momentu. Ustalenie, że obszar " Dolina S." objęty został wykazem krajowym przedłożonym do zatwierdzenia jako obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, skutkuje rozważeniem przez organ projektowanej inwestycji pod kątem rygorów zawartych w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jako słuszny należy także uznać zarzut podniesiony przez skarżącego P. C. w piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2007 r. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem orzeczenia umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie są zobowiązane, więc do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. Winny powiadomić strony o wszczęciu postępowania ( art. 61 § 4 kpa ), umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu ( art. 73, art. 74 i art. 78 kpa ), zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów ( art. 79 § 1 kpa ) oraz umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji ( art. 81 kpa )., przy czym organ administracji ma obowiązek informowania stron z odpowiednim wyprzedzeniem. Jak wynika z akt niniejszej sprawy " Aneks II " sporządzony do raportu i będący podstawą dokonanego przez organ uzgodnienia wpłynął w dniu 18 września 2007 r. a więc po dacie 24 lipca 2007 r. wyznaczonej prze Ministra jako data końcowa do zgłaszania przez zainteresowanych uwag i wniosków. Sąd nie uznał natomiast za trafny zarzutu podniesionego w skardze przez skarżących W., iż wybrany wariant jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podzielając w tym zakresie stanowisko organu. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia przez organ prawa materialnego tj. art. 55 omawianej ustawy, który to zarzut został podniesiony przez skarżącego J. K. Wskazać należy, iż przepis ten odnosi się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie do postanowienia uzgodnieniowego. W świetle powyższych wywodów należy uznać, iż organ administracji nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 , art. 107 §3 kpa. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy wskazane wyżej okoliczności. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia uznając, iż nie zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 1 pkt 2 kpa. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach Sąd postanowił stosownie do art. 200 p.p.s.a.