IV SA/Wa 1988/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej R. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy B. miasta W.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy - w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora - wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (określanej dalej upzp). W § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza się minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotne jest przy tym by był to obszar tworzący pewną urbanistyczną całość, a zatem zwrot "wokół" nie oznacza, iż odległość granic obszaru analizowanego zawsze z wszystkich stron musi być taka sama. Celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy więc interpretować szeroko, jako nieruchomość lub jej część położoną w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, określaną dla każdego przypadku osobno. Organ odwoławczy podkreślił, iż przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest więc istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej od drogi publicznej. Sygn. akt IV SA/Wa 1988/10 Musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, Z akt niniejszej sprawy, jak wskazał SKO, w tym w szczególności z załączonej do skarżonej decyzji analizy (część tekstowa załącznik nr 2a i graficzna załącznik nr 2b) wynika, że spełnia ona wskazane wymagania. W analizie tej bowiem w sposób dokładny określono parametry wszystkich obiektów, które znalazły się w obszarze analizowanym i w oparciu o nie ustalono warunki zabudowy w skarżonej decyzji. SKO wskazało, że druga grupa przesłanek określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje pkt 4 i 5 art. 61 ust. 1 ustawy i dotyczą one ustalenia, czy teren objęty wnioskiem inwestora nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, czy decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. Teren planowanej inwestycji bowiem zgodnie z informacją z rejestru gruntów jest terenem kwalifikowanym jako B, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia. Zatem spełnione są wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Nadto Kolegium po przeanalizowaniu przepisów odrębnych, które mogłyby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie również nie znalazło takich które uniemożliwiałyby realizację planowanej inwestycji. Odnosząc się natomiast do podniesionych w odwołaniach zarzutów Kolegium wskazało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, te z kolei podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Szczegółowe unormowania, jak te dotyczące konkretnego usytuowania planowanej inwestycji, będą rozstrzygane dopiero na etapie decyzji o pozwolenie na budowę. W tym też postępowaniu rozstrzygnięta zostanie kwestia ochrony interesów osób trzecich. SKO stwierdziło, że podnoszone argumenty mogą zostać rozpoznane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w postępowaniu zakończonym Sygn. akt IV SA/Wa 1988/10 wydaniem pozwolenia na budowę a na obecnym etapie postępowania są one przedwczesne. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. S., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenia kosztów postępowania sądowego, podnosząc zarzut naruszenia art. 7 oraz 9 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie, iż wydanie postanowienia o zgodzie na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nastąpiło z naruszeniem procedury dotyczącej udzielenia upoważnienia przez Ministra Infrastruktury oraz z przekroczeniem granic uznania w zakresie odstępowania od wymogów formułowanych przez przepisy techniczno-budowlane. W ocenie skarżącej nieustosunkowanie się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do poruszonej w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. kwestii zasadności udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, narusza art. 7 KPA. Zdaniem skarżącej czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych i uzyskania zgody na ewentualne odstępstwo powinny być prowadzone na etapie pozwolenia na budowę. W wyniku zaś uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych przez Inwestora planującego rozbudowę w znacznym stopniu zostanie ograniczona możliwość zagospodarowania jej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy B. miasta W. koniecznym było uzyskanie decyzji o warunkach Sygn. akt IV SA/Wa 1988/10 zabudowy. Zgodnie bowiem z art. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm. -dalej zwaną upzp) każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawana na podstawie przepisów upzp, określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które następnie podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji. Jednakże jak stanowi art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 5 tegoż przepisu, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Zatem decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie promesę świadczącą o tym, że realizacja planowanego zamierzenia jest dopuszczalna w świetle przepisów szczególnych. To, czy inwestycja zostanie zrealizowana będzie rozstrzygnięte dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Po uzyskaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu następuje, na wniosek dysponenta prawa do nieruchomości, przejście do postępowania administracyjnego regulowanego przez przepisy Prawa budowlanego oraz normy dotyczące warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w. kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w ustawie -Prawo budowlane i przepisach wykonawczych wydanych na jego podstawie, w tym warunkach technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać Sygn. akt IV SA/Wa 1988/10 budynki i ich usytuowanie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r, sygn. II OSK 1643/09, oraz wyrok NSA z dnia z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1898/09). Wbrew twierdzeniom skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogły zostać naruszone przepisy art. 7 czy art. 9 ustawy Prawo budowlane, z tego względu, iż na tym etapie postępowania nie miały one zastosowania. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 9 ustawy Prawo budowlane, czyli odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tej ustawy, mogą być skutecznie podnoszone dopiero na etapie postępowania administracyjnego dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1999/09, czy też wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1827/09). Stwierdzić należy, że parametry inwestycji określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą projektanta (art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), a także organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp). Decyzja o warunkach zabudowy wytycza zatem ogólne kierunki planowanej inwestycji, które następnie podlegają dalszym ustaleniom i konkretyzacji na podstawie unormowań Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania zamierzonych budowli w stosunku do innych obiektów i granic sąsiednich działek budowlanych. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodne z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzg. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 Sygn. akt IV SA/Wa 1988/10 metrów. Wskazać przy tym należy, że front działki zgodnie z definicją ujętą w § 2 pkt.5 powołanego rozporządzenia, to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie, jak wynika z załącznika nr 2a do zaskarżonej decyzji wskazano, że front działki inwestycyjnej stanowi jej krawędź od strony ul. [...] o szerokości ok. 10m. Za front działki przyjęto odcinek oznaczony literami EF na załączniku 2b. Z kolei analiza załącznika graficznego 2b wskazuje, że odcinek oznaczony literami EF dotyczy granicy z działką nr 752, a nie frontu. Na kolejnym załączniku mapowym, któremu nie nadano żadnego oznaczenia, front z kolei oznaczony jest literami EF. W ocenie Sądu uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy zwłaszcza, iż w pkt 1.3 decyzji organu I instancji wskazano, iż inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku m.in. od frontu. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły ponadto, dlaczego dla planowanej inwestycji przyjęły wskaźnik zabudowy - maksymalnie 0,3 podczas gdy średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,35. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Co prawda dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), jednak musi to wynikać z przeprowadzonej analizy. W ocenie Sądu organy nie wyjaśnił, dlaczego przyjęły mniejszy od średniego wskaźnik wielkości zabudowy, ponadto nie ustaliły jaki obecnie wskaźnik zabudowy ma działka Inwestora. Nie wyznaczono nadto wymaganej cyt. rozporządzeniem (§ 4 ust.1) obowiązującej linii nowej zabudowy, a wskazano - nie znajdującą normatywnego uzasadnienia - nieprzekraczalną linię zabudowy. Obowiązująca linia nowej zabudowy musiałaby zaś zostać poprowadzona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a więc nie było podstaw do przesunięcia jej do przodu względem frontu działki, tak jak uczyniono to na załączniku nr 2b dla nieprzekraczalnej linii zabudowy. Sygn. akt IV SA/Wa 1988/10 Z podniesionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 Kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zaskarżona decyzja nadto z naruszeniem art. 15 Kpa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152, zaś w pkt 3 na podstawie art. 250 powołanej ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należy zastosować się do wytycznych w nim zawartych.