IV SA/Wa 1989/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. M. i S. M. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżących M. M. i S. M. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej w skrócie: "DGLP") decyzją z [...] marca 2015 r. – zaskarżoną skargą przez M. M. i S. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. (dalej w skrócie: "DRLP") z [...] czerwca 2014 r.: 1) stwierdzającą, że wyłączenia z produkcji [...] ha gruntów leśnych, stanowiących lasy ochronne o typie siedliskowym bór świeży, wchodzących w skład działki ew. nr [...] z obrębu [...] pod budynek – stajnię, ciągi komunikacyjne, parking, kontenery - z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [(Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.o.g.r.l."] – dokonał S. M.; 2) ustalającą sprawcy wyłączenia S. M. opłatę w wysokości dwukrotnej należności, tj. [...] zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Z akt sprawy wynika, że działka ew. nr [...] zawiera w swoich granicach grunt leśny (LsV) o powierzchni [...] ha. Zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu Osiedle B. sporządzonym na okres od [...] stycznia 2002 r. do [...] grudnia 2011 r. przedmiotowy grunt był gruntem leśnym o typie siedliskowym lasu: bór świeży (Bśw). Potwierdza to pismo Lasów Miejskich W. z [...] czerwca 2013 r. W piśmie tym również podano, że działka stanowi lasy ochronne w rozumieniu art. 77 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59). Stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. DRLP w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdził wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działki ew. nr [...], pod budynek – stajnię, ciągi komunikacyjne, parking, kontenery. Sankcją za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami są opłaty ustalone i zróżnicowane art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. DRLP ustalił, że przedmiotowy teren aktualnie nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dla działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy; wyłączenia z produkcji gruntów leśnych dokonano w 2007 roku; przedmiotowy grunt leśny w 2007 r. (dacie wyłączenia) nie był przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne (brak aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzji o warunkach zabudowy); nie wydano decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji na działce ew. nr [...]. W związku z powyższym zasadne było zastosowanie w tym przypadku art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. wobec sprawcy wyłączenia dokonanego niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania DGLP podkreślił, że DRLP jest organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych, a stanowi o tym art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. Dlatego miał on prawne umocowanie do działań wskazanych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stosunku do lasów wszystkich form własności (za wyjątkiem lasów parków narodowych). Natomiast przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1153, ze zm.) mówią o kompetencjach właściwych organów sprawowanych przy nadzorze nad gospodarka leśną, który w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa sprawuje starosta (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach). Starosta nie jest jednak właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych, gdy chodzi o kompetencje wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przytoczony w odwołaniu art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o lasach, dotyczy sytuacji wyjątkowych, gdzie - w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów - możliwa jest zmiana lasu na użytek rolny. Art. 13 ust. 2 ustawy o lasach dotyczy zmiany lasu na użytek rolny - nie odnosi się to do wyłączenia gruntu z produkcji leśnej w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. M. M. i S. M. w skardze na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] marca 2015 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 11 u.o.g.r.l. w zw. z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 października 2006 r. w sprawie średniej ceny sprzedaży drewna, obliczonej według średniej ceny drewna uzyskanej przez nadleśnictwa za pierwsze trzy kwartały 2006 roku (M.P. z 2006 r., Nr 74, poz. 446) polegające na niewłaściwym zastosowaniu stawki cen drewna, stanowiącej podstawę naliczenia wysokości należności w wyniku zastosowania stawek z daty wydania orzeczenia, a nie obowiązujących stawek w dacie dokonania niezgodnego z prawem wyłączenia działki z produkcji leśnej przez skarżącego; 2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 12 u.o.g.r.l. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na podwyższeniu należności z tytułu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej o 50% z uwagi na okoliczność, że działka nr [...] stanowi las ochronny podczas, gdy w stosunku do przedmiotowej działki nie został przyznany status lasu ochronnego; 3) art. 7, art. 77 oraz art. 136 K.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego skutkujące nieuprawnionym uznaniem, że las znajdujący się na działce nr [...] stanowi las ochronny podczas, gdy w toku postępowania nie przywołano żadnego dokumentu potwierdzającego nadanie takiego statusu. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] marca 2015 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostało uregulowane w art. 28 – art. 30 rozdziału 7, zatytułowanego "Kontrola wykonania przepisów ustawy". W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami wspomnianej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Wówczas nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się – w drodze decyzji – opłatę w wysokości dwukrotnej należności. I taki stan rzeczy miał miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Zaś wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji nastąpiło z uwagi na jej wadliwość związaną z utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w której nie nastąpiło prawidłowe określenie stawki stanowiącej podstawę do ustalania kwoty opłaty. Z treści załącznika nr [...] do decyzji z [...] czerwca 2014 r. wynika bowiem, że chociaż prawidłowo przyjęto, że chodzi o równowartość ceny 600 m3 drewna, ogłaszanej przez Główny Urząd Statystyczny, to jednak błędnie uznano cenę 1 m3 drewna dla celów podatku leśnego wynikającą z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" z 29 października 2013 r. (poz. 828) w wysokości 171,05 zł. Posłużono się więc stawką opartą na cenach aktualnych na dzień wydawania decyzji. Tymczasem praktyka taka jest błędna, gdyż - wobec represyjnego charakteru obowiązku ponoszenia opłaty w postaci podwójnej należności, w myśl art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. – zastosowanie winna mieć stawka oparta na cenach aktualnych na czas zrealizowania nielegalnych działań, w przypadku przedmiotowej sprawy – wyłączenia dokonano w 2007 r. Stanowisko tożsame zajął Sąd Administracyjny w sprawie toczącej się z udziałem tych samych skarżących, tylko dotyczącej sąsiedniej działki w stosunku do działki będącej przedmiotem niniejszej sprawy, tj. działki ewidencyjnej o nr [...] (wyrok z 19 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1221/14). Ponadto pogląd ten został zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2319/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie niewłaściwej stawki cen, będącej – w związku z treścią art. 12 ust. 11 u.o.g.r.l. - podstawą ustalenia wysokości należności (także podwójnej), stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji dokona również wyjaśnienia kwalifikacji działki nr [...] jako lasu ochronnego. Trafnie wywiedziono bowiem w skardze, że o tego rodzaju jego charakterze nie może przesądzać ani treść uproszczonego planu urządzenia lasu ani też planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten zaczął obowiązywać po dniu [...] grudnia 1991 r., a więc po wejściu w życie ustawy o lasach (art. 82 tej ustawy). W świetle przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o lasach, o granicach lasów ochronnych stanowiły w istocie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 11 ust. 5 nieobowiązującej już ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79, ze zm.). Wyłącznie te lasy, o ile stosowny plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał na dzień wejścia w życie ustawy o lasach, stawały się lasami ochronnymi w myśl art. 77 tej ustawy. Natomiast w pozostałych przypadkach o charakterze lasu, jako ochronnego, stanowi pozostawanie w obrocie prawnych aktu o jego ustanowieniu, w myśl nowelizowanego kilkakrotnie art. 16 ustawy o lasach, właściwego według stanu prawnego na dzień kwalifikacji lasu. Aktualnie, jak trafnie wskazano, gdy chodzi o lasy prywatne stosowną decyzję wydaje starosta w myśl art. 16 ust. 1a. (tak też ww wyrok z 19 września 2014 r.). W wydanych w sprawie decyzjach nie przywołano dotąd dokumentu stanowiącego o charakterze lasu ochronnego działki ewidencyjnej nr [...], poza powołaniem się na pismo Lasów Miejskich – W. z [...] czerwca 2013 r. W świetle tych rozważań należało uznać, że omówiony aspekt sprawy nie został wyjaśniony w sposób właściwy i wyczerpujący, a z treści skargi wynika, że jest sporny. Tym samym doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., a dalej art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dalej należy także powtórzyć za stanowiskiem zaprezentowanym w cytowanym już wyżej wyroku z 19 września 2014 r., że organ odwoławczy nie dostrzegł błędu w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji. Z jej treści wynika bowiem, że przedmiotem orzekania była również kwestia samego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, zaś w danym przypadku - a contrario w stosunku do zakresu rozstrzygania, w myśl art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. - przedmiotem rozstrzygnięcia (jego treścią konstytutywną) jest wyłącznie nałożenie obowiązku uiszczenia stosownej opłaty – tu podwójnej należności, zaś sama kwestia wyłącznie gruntu z produkcji jest tylko elementem stanu faktycznego sprawy. Wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, jednak podkreślenia wymaga, że - jak zauważa sam organ odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia - wydanie stosownej decyzji nie legalizuje wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, a właściwe organy, w granicach kompetencji, obowiązane są do podjęcia działań prowadzących do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W świetle powyższych rozważań przedwczesna byłaby ocena zarzutu co do naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie podwyższenia opłaty w przypadku lasów ochronnych, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 12 u.o.g.r.l. W kontekście treści skargi należy jeszcze stwierdzi, że: 1) żadnego znaczenia dla stanu sprawy nie mają aktualne ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Z woli prawodawcy aktu tego nie można brać pod uwagę w kontekście przesłanek zastosowania sankcji z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji z naruszeniem prawa, w myśl art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Określone skutki prawne mogłoby mieć jedynie obowiązywanie na dzień wyłączenia stosownego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniającego postanowienia studium, z którego skarżący wywodzić chcieliby określone skutki (wówczas sankcje za wyłączenia bez wymaganej zgody są mniej dolegliwe – patrz art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.); 2) nietrafna jest argumentacja skargi, jakoby uproszczony plan urządzenia lasu dla Osiedla B. nie mógł być podstawą ustaleń faktycznych organów. Plan ten jest nadal aktem obowiązującym w porządku prawnym (np. nie został wyeliminowany w następstwie stwierdzenia jego nieważności) i zakreśla obowiązki i prawa właścicieli lasów w okresie którego dotyczył. Kluczowe w kontekście ustalenia rodzaju użytków jakie podlegały wyłączeniu z naruszaniem prawa są więc postanowienia tego planu na dzień dokonania nielegalnego wyłączenia i w tym zakresie zawiera stosowne ustalenia, niekwestionowane przez skarżących; 3) żadnego wpływu na wynik sprawy nie ma także obecny stan zagospodarowania terenu, na którym doszło do wyłączenia gruntu leśnego niezgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji, nie wykazano bowiem ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu by było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy w myśl art. 135 P.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak sentencji wyroku.