IV SA/Wa 1991/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2012 r. sprawy ze skargi D. B. i G. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2011 r. - zaskarżoną skargą przez D. B. i G. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2011 r., którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] lipca 1968 r. o przejęciu za rentę nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z [...] lipca 1968 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. - wydaną na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na rzecz Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15) - przejęto na rzecz Państwa nieruchomość rolną o pow. [...] ha położoną we wsi C., zapisaną w Sądzie Powiatowym w M. pod nr KW [...] jako własność S.K. D. B. i G. B. oraz H. L. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2011 r. umorzył postępowanie nieważnościowe uznając, iż wnioskodawcy nie legitymują się interesem prawnym. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w decyzji z [...] października 2011 r. - podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w rozstrzygnięciu wydanym w pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że przed II wojną światową właścicielem nieruchomości o pow. [...] ha, zapisanej w KW [...] Tom II karta [...] prowadzonej przez Sąd Powiatowy w M. był P.L. W skład tej nieruchomości wchodziły parcele nr [...], nr [...] i nr [...]. Nieruchomość ta przeszła na własność Państwa z mocy art. 2 ust 1 lit b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13). Pomimo tego, że z chwilą przejęcia tej nieruchomości P. L. utracił przysługujące mu do niej prawo własności na rzecz Skarbu Państwa, właściwy starosta - z nieznanych przyczyn - nie wydał stosownego zaświadczenia stwierdzającego, że jest ona przeznaczana na cele reformy rolnej i nie złożył wniosku o ujawnienie nowego stanu prawnego, nowego właściciela w KW [...] Tom II karta [...]. Po przejęciu wskazane parcele weszły w skład większego gospodarstwa o pow. . [...] ha, które na mocy aktu nadania ziemi z 1954 r. przeszło na własność S. Z. Nieruchomość został zapisana w KW nr [...], jednakże nie nastąpiło zamknięcie KW [...] Tom II karta [...]. W 1958 r. S. Z. sprzedał przedmiotową nieruchomość S. i M. K. Następnie decyzją z [...] lipca 1968 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. ponownie przejęto na rzecz Państwa nieruchomość rolną o pow. [...] ha położoną we wsi C., zapisaną w Sądzie Powiatowym w M. pod nr KW [...] jako własność S. K. za rentę. W 2004 r. - na wniosek spadkobiercy P. L. - Sąd Rejonowy w S. sprostował dział I KW [...] Tom II karta [...] wpisując tam działkę nr [...] i obszar [...] ha (z parcel nr [...], nr [...] i nr [...] powstała działka nr [...], a następnie działki nr [...] i [...]), a następnie odłączył z ww księgi wieczystej KW nr [...] (dla działki [...]) oraz w dziale II wpisał, jako właściciela H. L., syna P. L. W dniu [...] września 2004 r. H. L. zawarł z D.B. i G. B. umowę sprzedaży nieruchomości zapisanej w KW nr [...], którzy zostali następnie wpisani w dziale II w miejsce sprzedającego. D. B. i G. B., występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1968 r., wywiedli swój interes prawny z faktu, że są właścicielami działki nr [...] położonej w C., natomiast H. L. wywiódł swój interes prawny z faktu, że jest spadkobiercą P. L. Mając na uwadze wskazany stan faktyczny Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że wnioskodawcy nie mają legitymacji prawnej do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1968 r., albowiem interes prawny w takim postępowaniu może mieć jedynie S. K. lub jego następcy prawni. Wnioskodawcy posiadają niewątpliwie interes faktyczny, natomiast nie wykazali legitymacji prawnej do występowania, jako strona w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o przejęciu za rentę nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa. Tym samym brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co stanowi przesłankę bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego, o którego wszczęciu zawiadomiono wnioskodawców pismem z 17 marca 2011 r. D. B. i G. B. i w skardze na decyzję Ministra z [...] października 2011r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2011 r. Skarżący podnieśli, że wywodzą swój interes z faktu, iż w sporze sądowym [...] Skarb Państwa twierdzi, iż nieruchomość przejęta decyzją z 1968r. jest tożsama z nieruchomością stanowiąca własność P. L., a oni są jego następcami. W ocenie skarżących Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem spornej nieruchomości rolnej, dlatego nie mógł jej nadać S.Z., a ten nie mógł jej zbyć na rzecz S. K., który z kolei nie mógł skutecznie przekazać jej za rentę decyzją z [...] lipca 1968 r. Zatem to następcy prawni P. L., a nie S. K. mają interes prawny i są stroną "w unieważnieniu decyzji z 1968 r.". Podnieśli również, iż Minister nie określił przedmiotu postępowania, w tym sensie, że nie ustalił czy decyzja z 1968r. w ogóle obejmowała grunty P. L. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania H. L. w piśmie procesowym z 24 listopada 2011 r. poparł skargę wskazując na słuszność twierdzeń w niej zawartych. G. B. na rozprawie, która odbyła się 12 marca 2012r. złożył załącznik po protokołu rozprawy wraz z załącznikami, w tym kserokopię wyroku WSA w Poznaniu z 24 września 201Or. (sygn. akt II SA/Po 435/10). W załączniku do protokołu skarżący podtrzymali swoje stanowisko zaprezentowane w skardze, szczegółowo opisali przyczyny, dla których ich zdaniem widnieją rozbieżności pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów a księgą wieczystą dotyczące działki nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) położonej w C., nieprawidłowości urzędników odnoście podejmowanych formalnoprawnych działań w stosunku do ww działki i wskazali, iż wyjaśnienie tych kwestii winno mieć pierwszeństwo przed wydaniem decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1968 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] września 2011 r. odpowiadają prawu. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, zainicjowanego m. in. wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności, wydanej w postępowaniu zwykłym, decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] lipca 1968 r. korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Jak w każdym jednak postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek, tak i w postępowaniu nieważnościowym, w pierwszej kolejności podstawowym obowiązkiem organu jest ustalić - czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Wstępne postępowanie, które winno poprzedzić prowadzenie merytorycznego postępowania powinno, zatem dotyczyć kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot i czy ma on zdolność do czynności prawnych (przesłanki podmiotowe). To wstępne badanie powoduje, że organ decyduje o dopuszczalności wszczęcia postępowania i w wypadku braku interesu prawnego podmiotu wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Niemniej w rozpoznawanej sprawie organ wszczął postępowanie nieważnościowe zainicjowane wnioskiem m. in. skarżących (zawiadomienie z 17 marca 2011 r.), jednakże po dokonaniu analizy zgromadzonych akt sprawy doszedł do prawidłowego przekonania, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 1968 r. i wszczęte postępowanie umorzył (decyzja z [...] września 2011 r.). Sąd kontrolując zaskarżone decyzje, uznał je za nienaruszające prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie ich z obrotu prawnego, w konsekwencji podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie braku interesu skarżących do skutecznego wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji z 1968r. Skarżący i uczestnik postępowania zażądali stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1968 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M., którą przejęto nieruchomość rolną oznaczoną w Sądzie Powiatowym w M. jako Kw [...], położoną w wsi C., gromada [...], pow. [...] o powierzchni [...] ha, będącą własnością S. K., za rentę na rzecz Skarbu Państwa. Skarżący, wywodząc swój interes, powołali się na okoliczność, iż "aktualnie są właścicielami działki [...], która została odpisana z KW [...] Tom II Karta [...], a Skarb Państwa wystąpił przeciwko nim z procesem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, natomiast uczestnik wskazał, iż jest spadkobiercą P.L. Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika więc, iż stroną postępowania jest ten: - czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, - kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Interes prawny jest przesłanką materiaInoprawną zarówno udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i zainicjowania postępowania administracyjnego. Interes prawny musi istnieć obiektywnie, a nie odzwierciedlać subiektywne odczucia danego podmiotu (osoby). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, gdy dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, a więc taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok NSA w Warszawie z 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, pub. Lex nr 47855). Szczególnymi cechami tego interesu są: bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której ów interes prawny jest budowany i realność, co oznacza że nie może być przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (wyrok NSA z 2.02.1996r., sygn. IV SA 846/95, OSP 1997/4/83; wyrok NSA z 8.10.1987r., IV SA 498/87, GAP 1988, nr 16; wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2005r., IV SA/Wa 1321/05, lex nr 217393). Mając na względzie przytoczoną regulację art. 28 K.p.a. i poczynione wywody oraz przedstawiony stan sprawy należy zgodzić się z organem, iż skarżący aby móc skutecznie zainicjować wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1968 r. musieliby legitymować się interesem prawnym. Zatem wówczas byliby podmiotami, które żądają czynności organu (wszczęcia postępowania nieważnościowego) ze względu na swój interes prawny. Tymczasem zważając na fakt, iż na mocy decyzji z 1968r. doszło do przejęcia nieruchomości rolnej za rentę, to jedynymi podmiotami, które mogłyby zainicjować skutecznie postępowanie nieważnościowe dotyczące wymienionej decyzji, czyli żądać czynności organu, byliby następcy prawni ówczesnego właściciela przejmowanego gospodarstwa za rentę, czy on sam. Podstawą przyjęcia posiadania przez skarżących interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie nie mogą być także argumenty przedstawione w toku postępowania sądowego. W obecnym stanie prawnym nie można przyjąć odmiennego stanowiska aniżeli wskazujące na to, że w dniu wydania decyzji z 1968 r. sporne gospodarstwo było własnością S. K. Przeciwne twierdzenia strony skarżącej nie zostały dotychczas poparte żadnymi ostatecznymi, prawomocnymi rozstrzygnięciami uprawnionych do tego organów państwowych czy sądu. Sama tylko potencjalność uznania, że w istocie w drodze reformy rolnej w 1945 r. sporna działka nie została skutecznie przejęta od P. L. na rzecz Skarbu Państwa (a w konsekwencji "niezgodne z prawem" były jej późniejsze zmiany własnościowe), nie może przemawiać za przyjęciem, że skarżący mogą żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji z 1968r. ze względu na swój interes prawny. Natomiast inną kwestią byłaby możliwość rozważenia uznania skarżących za strony postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem byłaby decyzja z 1968r., gdyby takie postępowanie zostało zainicjowane przez uprawniony podmiot. Uprawnienie żądania czynności organu ze względu na posiadany interes prawny należy bowiem odróżnić od uprawnienia uzyskania statusu strony postępowania z uwagi, iż postępowanie dotyczy jej interesu prawnego. Konkludując należy stwierdzić, iż skoro organ w wyniku poczynionych czynności wyjaśniających uznał, iż osoby inicjujące przedmiotowe postępowanie nieważnościowe nie mają interesu prawnego, to musiało dojść do umorzenia wszczętego już postępowania nieważnościowego. Tym samym Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2011 r. w oparciu o powołane przepisy, jak również w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wymienione decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. Na zakończenie należy jeszcze po pierwsze odeprzeć zarzut skarżących dotyczący nieokreślenia przez Ministra przedmiotu postępowania w sensie ustalenia czy decyzją z 1968r. zostały w ogóle objęte grunty P. L., z racji tego, iż na skutek kontrolowanego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym nie doszło do merytorycznego rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości za rentę z 1968r.; po drugie nie można podzielić twierdzenia skarżących, iż ich interes prawny do zainicjowania przedmiotowego postępowania został jednoznacznie wykazany w wyroku WSA w Poznaniu z 24 września 201Or. (sygn. akt II SA/Po 435/10), gdyż przedmiotem kontroli tego Sądu pod względem zgodności z prawem była jedynie odmowa sporządzenia i wydania wyciągu z wykazu zmian danych z ewidencji gruntów i budynków oparta na przepisach z zakresu prawa geodezyjnego i kartograficznego. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.