IV SA/Wa 1991/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia [...] o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na akt Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie powołania na członka Rady [...] postanawia: odmówić przyznania prawa pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z dnia 4 września 2013 r. wydanymi w sprawach o sygn. akt od IV SA/Wa 1970/13 do IV SA/Wa 1994/13 odrzucił skargi Stowarzyszenia [...] na akty Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. powołujące członków Rady [...]. We wszystkich dwudziestu pięciu sprawach skarżący wniósł skargę kasacyjną oraz zwrócił się o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. W złożonym na urzędowym formularzu wniosku z dnia 8 listopada 2013 r. reprezentowany przez pełnomocnika skarżący oświadczył, że działa w prawnej formie stowarzyszenia zwykłego. Nie może prowadzić działalności gospodarczej ani przyjmować darowizn. Nie posiada majątku, środków finansowych, ani rachunku bankowego. Wydatki pokrywa ze zbieranych w razie potrzeby składek członkowskich. Z tego źródła dochodu nie ma możliwości pokrycia kosztów postępowań sądowych w sprawach, w których odrzucono jego skargi. W piśmie z dnia 14 listopada 2013 r. wezwano skarżącego do: 1) nadesłania odpisów z bilansu oraz rachunków zysków i strat Stowarzyszenia; 2) wyszczególnienia oraz udokumentowania wydatków poniesionych przez Stowarzyszenie na działalność statutową; 3) nadesłania odpisu uchwały określającej aktualną wysokość składki członkowskiej; 4) nadesłania informacji, ilu członków liczy Stowarzyszenie; 5) nadesłania informacji jakie działania podejmuje Stowarzyszenie w celu gromadzenia środków finansowych na realizację zadań określonych w regulaminie. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 29 listopada 2013 r. Stowarzyszenie poinformowało, że: 1) nie podjęło żadnych uchwał określających wysokość składki członkowskiej; 2) nie sporządza wskazanej w wezwaniu dokumentacji księgowej i nie dysponuje sprawozdaniami finansowymi oraz zestawieniem wydatków; 3) w przypadku ponoszenia wydatków na realizację celów związanych z działalnością regulaminową, są one pokrywane z darowizn dokonywanych ad hoc przez jego członków. W ostatnim czasie jedynym członkiem Stowarzyszenia dokonującym tego typu darowizn jest prezes Stowarzyszenia; 4) Stowarzyszenie liczy obecnie czternastu członków. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013 r. referendarz sądowy odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Odpis postanowienia doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 17 grudnia 2013 r. W dniu 23 grudnia 2013 r. skarżący wniósł sprzeciw od postanowienia z dnia 10 grudnia 2013 r. Reprezentowane przez adwokata Stowarzyszenie podniosło, że orzecznictwo kształtujące zakres instytucji prawa pomocy musi mieć wzgląd na cel tej instytucji, którym jest realizacja zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa do sądu. W ocenie skarżącego postanowienie referendarza sądowego z dnia 10 grudnia 2013 r. nie spełnia tego warunku. Po pierwsze, w piśmie z dnia 14 listopada 2013 r. nałożono na niego obowiązek niemożliwy do wykonania. W ocenie skarżącego, ponieważ jest stowarzyszeniem zwykłym, przepisy prawa nie zobowiązują go do powadzenia pełnej rachunkowości, w tym sporządzenia sprawozdań finansowych i spisów wydatków. Dlatego też Stowarzyszenie nie dysponuje tego rodzaju dokumentacją. W tej sytuacji, nie powinno się wyciągać negatywnych konsekwencji z faktu nieprzedstawienia żądanych dokumentów księgowych. Zdaniem skarżącego, wobec braku dokumentacji finansowej, referendarz powinien polegać na innych dowodach przedstawionych przez Stowarzyszenie, to znaczy na oświadczeniu jego przedstawiciela. Po drugie, skarżący nie podzielił stanowiska referendarza sądowego co do tego, że Stowarzyszenie nie podjęło czynności zmierzających do zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie kosztów postępowania sądowego. Strona wywiodła, że nie kwestionuje tezy, iż prawo pomocy nie powinno być przyznawane automatycznie każdej osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej, która wykaże brak odpowiednich rezerw gotówkowych. Taki stan może bowiem dotknąć nawet majętną instytucję i może mieć charakter przejściowy. Okoliczność ta nie dotyczy jednak Stowarzyszenia, które nie posiada żadnego majątku, a jedynym potencjalnym źródłem pokrycia kosztów postępowania są składki członkowskie. Skarżący wskazał także, że nie działa w celu ochrony partykularnych interesów, a w interesie publicznym, broniąc się przed bezprawnym działaniem organu administracji. Podniósł, że nie było jego intencją rozdzielenie sprawy z jego skargi na dwadzieścia pięć odrębnych postępowań. Wymaganie w tej sytuacji pokrycia całości kosztów postępowania (około 3.000 zł) jest w jego ocenie nadmiernie uciążliwe, w praktyce niemożliwe do wykonania. Stowarzyszenie podniosło, że podjęło kroki zmierzające do samodzielnego pokrycia kosztów postępowania, w tym opłaciło wpis od skargi, a także pozyskało pomoc prawną pro bono. Wywiodło ponadto, że działa w nim kilkanaście osób, które dobrowolnie i nieodpłatnie angażują się w pracę na rzecz całego środowiska. Nie podzielają przy tym wyrażonego w postanowieniu referendarza stanowiska, że "od samego początku mieli świadomość, że nie będą w stanie podołać kosztom własnej działalności". Członkowie Stowarzyszenia, zakładając je nie musieli liczyć się z koniecznością jednoczesnego prowadzenia w przyszłości dwudziestu pięciu postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 260 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, w razie wniesienia sprzeciwu, który nie został odrzucony, zarządzenie lub postanowienie, przeciwko któremu został on wniesiony, traci moc, a sprawa będąca przedmiotem sprzeciwu podlega rozpoznaniu przez sąd na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem postępowania po złożeniu sprzeciwu nie jest więc ocena postanowienia, czy też zarządzenia wydanego przez referendarza sądowego, lecz ponowne rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie wnioskowanym przez skarżącego. Przystępując zatem do oceny przedmiotowego wniosku, w pierwszej kolejności należy wskazać, że generalną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest ponoszenie kosztów związanych z udziałem w postępowaniu. Stosownie bowiem do reguły zawartej w art. 199 ppsa strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Stąd też każda osoba (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej) wszczynająca postępowanie przed sądem administracyjnym powinna liczyć się z wydatkami na ten cel. Zgodnie z art. 246 § 2 ppsa osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, prawo pomocy może być przyznane: 1) w zakresie całkowitym - gdy wykaże, że nie ma żadnych środków na poniesienie jakichkolwiek kosztów postępowania; 2) w zakresie częściowym - gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Powołany przepis nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ciężar wykazania okoliczności uzasadniających uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa pomocy spoczywa na podmiocie wnioskującym o przyznanie tego prawa. Jeżeli oświadczenie strony zawarte we wniosku okaże się niewystarczające do oceny jej stanu majątkowego i możliwości płatniczych lub budzi wątpliwości, strona jest zobowiązana złożyć na wezwanie, w zakreślonym terminie, dodatkowe oświadczenie lub przedłożyć dokumenty źródłowe dotyczące jej stanu majątkowego lub dochodów (art. 255 ppsa). Dopiero po otrzymaniu i zapoznaniu się z treścią takich dokumentów możliwe jest wydanie prawidłowego orzeczenia w zakresie prawa pomocy. Na podstawie powołanego przepisu wystosowano do skarżącego wezwanie z dnia 14 listopada 2013 r., zobowiązując m.in. do przedłożenia odpisów z bilansu oraz rachunku zysków i strat, a także do wyszczególnienia oraz udokumentowania wydatków poniesionych na działalność regulaminową. We wskazanym zakresie skarżące Stowarzyszenie nie uczyniło zadość nałożonemu nań zobowiązaniu, stwierdzając w piśmie z dnia 29 listopada 2013 r., że nie sporządza opisanej w wezwaniu dokumentacji księgowej i nie dysponuje sprawozdaniami finansowymi oraz zestawieniem wydatków. Odnosząc się do powyższego, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zobowiązanie do nadesłania dokumentacji rachunkowej Stowarzyszenia oraz wyszczególnienia i udokumentowania wydatków na działalność regulaminową było nieodzowne dla dokonania oceny jego rzeczywistych możliwości płatniczych. Wobec określonego w rubryce nr 2.7 formularza wniosku zakresu działalności regulaminowej, która obejmować ma reprezentowanie interesów trenerów [...] poprzez współpracę z organizacjami związanymi z hodowlą i trenowaniem [...], doradztwo, reprezentowanie interesów członków Stowarzyszenia w stosunku do osób i organizacji krajowych i zagranicznych, a także wpieranie członków Stowarzyszenia będących w trudnej sytuacji, konieczna była bowiem weryfikacja wiarygodności oświadczenia skarżącego o braku jakichkolwiek środków finansowych i majątku, a ponadto określenie rzeczywistej wielkości składek członkowskich, które - wedle oświadczenia strony zbierane w razie potrzeby - stanowić mają źródło finansowania wydatków Stowarzyszenia. Niezbędne było również ustalenie relacji rzeczywistych wpływów do kasy Stowarzyszenia do ponoszonych przez nie wydatków na działalność regulaminową. Niewykonanie wezwania z dnia 14 listopada 2013 r. w powyższym zakresie uniemożliwia zatem usunięcie wątpliwości, jakie budzi oświadczenie z dnia 8 listopada 2013 r. W konsekwencji, zaniechanie strony stanowi przeszkodę dla określenia jej rzeczywistych możliwości płatniczych. Należy przy tym zaznaczyć, że nie znajduje oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa argumentacja skarżącego, który usiłuje dowieść, iż żądanie od niego dokumentacji rachunkowej i wyszczególnienia wydatków jest nieuprawnione. Otóż z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013, poz. 330 ze zm.) wynika, że jej przepisy stosuje się także do stowarzyszeń zwykłych, jako do jednostek organizacyjnych, niemających osobowości prawnej. Stowarzyszenia takie są zatem zobowiązane do prowadzenia ksiąg rachunkowych, a także do sporządzania sprawozdań finansowych składających się z bilansu, rachunku zysków i strat oraz informacji dodatkowej (art. 4 ust. 2, art. 4 ust. 3 pkt 2 i 5, art. 45 ust. 1 i 2 powołanej ustawy). Pod warunkami określonymi w art. 4 ust. 4 i art. 50 ust. 2 powołanej ustawy mogą one prowadzić księgi rachunkowe i sporządzać sprawozdania finansowe w formie uproszonej, ograniczając szczegółowość części składowych sprawozdania. Mając powyższe na uwadze, należy skonstatować, że argumentacja strony zawarta w punktach 5 i 6 sprzeciwu w żadnym wypadku nie usprawiedliwia niewykonania wezwania z dnia 14 listopada 2013 r. w zakresie określonym w punktach 1 i 2. Twierdzenie, że Sąd, dokonując oceny możliwości płatniczych Stowarzyszenia, powinien oprzeć się na oświadczeniu przedstawiciela tego Stowarzyszenia, nie znajduje oparcia ani w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani w przepisach ustawy o rachunkowości. Zaniechania strony w wykonaniu zobowiązania nałożonego na nią w piśmie z dnia 14 listopada 2014 r. z pewnością nie może tłumaczyć okoliczność, że Stowarzyszenie nie wykonuje obowiązków spoczywających na nim jako podmiocie zobowiązanym do prowadzenia rachunkowości. W dalszej kolejności należy wskazać, że stowarzyszenia - podobnie, jak wiele innych organizacji tego typu - zobligowane są do zapewnienia środków na prowadzenie działalności określonej w statucie, bądź regulaminie. Określając cele i formy działania stowarzyszenia, jego założyciele, a następnie członkowie powinni zatem przewidywać środki, z jakich będzie finansowana działalność statutowa/regulaminowa. Prawo pomocy w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest formą dofinansowania strony z budżetu państwa. Z tego względu powinno się sprowadzać do wypadków, w których zdobycie przez stronę środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym jest rzeczywiście, obiektywnie niemożliwe. Ubiegając się o zwolnienie od obowiązku partycypowania w kosztach postępowania osoba prawna (inna jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), obowiązana jest wykazać nie tylko, że nie posiada adekwatnych środków na poniesienie kosztów postępowania, ale również, że nie ma ich mimo, iż podjęła wszelkie niezbędne kroki, aby zdobyć fundusze na pokrycie tych wydatków (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r., str. 587). Skarżące Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym w rozumieniu ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), w związku z czym, stosownie do treści art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 tej ustawy nie może prowadzić działalności gospodarczej, przyjmować darowizn, spadków i zapisów oraz otrzymywać dotacji, a także korzystać z ofiarności publicznej. Środki na swoją działalność uzyskuje zaś ze składek członkowskich (art. 42 ust. 2 powołanej ustawy). Ustawowe ograniczenie źródeł finansowania stowarzyszenia zwykłego nie oznacza jednak, że określając cele i formy działania założyciele nie mają obowiązku przewidzieć środków na działalność takiego stowarzyszenia, zawierając w tym zakresie odpowiednie postanowienia w regulaminie stanowiącym podstawę jego funkcjonowania. Z kolei realizując cele regulaminowe, członkowie Stowarzyszenia powinni podjąć odpowiednie środki w celu uzyskania niezbędnych środków finansowych, np. poprzez uchwalenie obowiązku uiszczania składki członkowskiej na odpowiednio wysokim poziomie. Brak zapewnienia stałego źródła dochodów nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem Stowarzyszenia przy rozpatrywaniu jego wniosku o przyznanie prawa pomocy. Zwolnienie strony od kosztów postępowania sądowego, w sytuacji, kiedy sama nie wykorzystuje dopuszczonych prawem możliwości uzyskania środków finansowych, jest niezasadne. Jak tymczasem wynika z oświadczeń skarżącego, członkowie Stowarzyszenia nie podjęli żadnej uchwały określającej wysokość składki członkowskiej, a składki pobierane są od członków "w razie potrzeby". W ocenie Sądu, brak zapewnienia stałego źródła finansowania działalności Stowarzyszania poprzez ustalenie obowiązku regularnego i terminowego uiszczania składek członkowskich, uniemożliwia przyjęcie, że skarżący wykorzystuje prawnie dopuszczalne formy możliwości finansowania swojej działalności. Co więcej, jak wynika z argumentacji zawartej w punkcie trzecim pisma strony z dnia 29 listopada 2013 r., w ostatnim czasie jedynym członkiem Stowarzyszenia dokonującym "darowizn ad hoc" na rzecz Stowarzyszenia, stanowiących doraźne źródło finansowania jego działalności, jest prezes Stowarzyszenia. Okoliczność ta wskazywać może, że pozostałymi członkami Stowarzyszenia są osoby nieposiadające środków pozwalających na pokrycie kosztów jego funkcjonowania albo niewykazujące woli pokrywania tych kosztów. To zaś stawia pod znakiem zapytania możliwość zapewnienia należytego finansowania regulaminowej działalności Stowarzyszenia. Osoby decydujące o założeniu stowarzyszenia powołują do życia nowy podmiot praw i obowiązków. Muszą zatem liczyć się także z tym, że realizując cele określone w statucie, czy regulaminie, podmiot ten wstępować będzie w postępowaniu sądowym w charakterze strony. Stowarzyszenie, nawet o niewielkiej liczbie członków i o niskich dochodach, musi mieć na uwadze możliwość wystąpienia trudnej sytuacji w prowadzeniu działalności, dla której zostało utworzone i podjąć odpowiednie kroki w kierunku uzyskania majątku. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje bowiem prawo obywateli do zrzeszania się m.in. w stowarzyszenia, jednakże nie gwarantuje stowarzyszeniom prawa do finansowania ich działalności przez Państwo (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II OZ 1433/06. Niepublikowane). Przerzucanie ciężaru funkcjonowania Stowarzyszenia na Państwo, np. poprzez zwolnienie od kosztów sądowych, rodzi natomiast ten skutek, że faktycznie działalność stowarzyszenia staje się finansowana ze środków publicznych, a to prowadzi do zaprzeczenia zasady, że stowarzyszenie prowadzi działalność na bazie własnego majątku. Konkludując, należy stwierdzić, że zaniechanie skarżącego w zakresie przedstawienia żądanych od niego dokumentów rachunkowych oraz wyszczególnienia i udokumentowania wydatków poniesionych na działalność regulaminową, a także brak zapewnienia przez niego stałego źródła finansowania działalności w postaci składek członkowskich, uniemożliwia pozytywne orzeczenie w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa pomocy. Z tych względów, na podstawie art. 246 § 2 pkt 2 oraz art. 260 ppsa, należało orzec jak w postanowieniu.