IV SA/Wa 1994/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wezwania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r,, znak: [...] Minister Gospodarki, stosownie do dyspozycji art. 66 §3 Kpa zwrócił Z. H. /działającemu w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K./ wezwanie bez daty /data wpływu do organu: 12 maja 2010 r./ do podjęcia decyzji wypłaty odszkodowania za poniesioną szkodę rzeczywistą powstałą w wyniku niezgodnego z prawem upaństwowienia Fabryki [...] w związku z odmową przez Ministerstwo Gospodarki postępowania polubownego, które oszczędziłoby kosztów postępowania sądowego dła Skarbu Państwa. W uzasadnieniu do tego rozstrzygnięcia orzekający w sprawie organ, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt lii CZP 112/10, w której Sąd Najwyższy stwierdził, że w dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporainą jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa (..) - za które należy uważać także ogólne normy prawa już obowiązującego, gdy ich zastosowanie ulega rozciągnięciu na obszary dotychczas objęte uchyłonymi przepisami szczególnymi. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest bez względu na datę wydania ostatecznej decyzji nadzorczej tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (..). Żadne racje, leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 4 i 5 Kpa nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 §1 Kpa ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. Podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu podniósł, że wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, właściwość do orzekania w sprawach o przyznanie odszkodowania z tytułu szkody rzeczywistej powstałej w wyniku zgodnego z prawem upaństwowienia przedsiębiorstwa, posiada wyłącznie sąd powszechny. Nie posiada takiego prawa Minister Gospodarki, gdyż jak wskazano, w ocenie Sądu Najwyższego norma określona w 4 i 5 art. 160 Kpa nie ma zastosowania do spraw o naprawienie szkody z tytułu wydania wadliwej decyzji administracyjnej. W następstwie powyższego, pismem z dnia [...] września 2011 r., Z. H., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K. wystąpił do Ministra Gospodarki z wezwaniem do podjęcia decyzji o zmianie podjętej decyzji gdyż postępowanie zostało wszczęte wobec niewłaściwego adresata, w terminie ustawowym i zgodnie z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu do tego wystąpienia zainteresowany wskazał, iż zgodnie z uzasadnieniem WSA właściwym organem administracyjnym jest Minister Gospodarki, który wydał błędną decyzję będącą podstawą niniejszego zażalenia (...) oraz w dalszej części, iż nie istnieje żaden instrument prawny aby jeszcze raz wnosić do sądu sprawę, która została rozstrzygnięta dwoma prawomocnymi wyrokami sądowymi w oparciu o orzecznictwo TK. Mając na uwadze powyższe wystąpienie, Minister Gospodarki w oparciu o treść art. 128 Kpa, ustalił, iż co prawda z pisma Z. H. z dnia [...] września 2011 r. nie można było jednoznacznie wyprowadzić, że jest to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od zapadłego w sprawie postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu wezwania z dnia 8 czerwca 2010 r. Z. H., niemiej jednak mając na uwadze to, iż w piśmie tym zainteresowany wskazał na ten indywidualny akt administracyjny i jednocześnie wyraził wobec niego swoje niezadowolenie, jak też złożył go w zakreślonym siedmiodniowym terminie, potraktował to wystąpienie jako wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 Kpa w zw. z art. 144 Kpa. Uznając przy tym niezasadność podniesionych przez Z. H. zarzutów, skarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] Minister Gospodarki utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2011 r., w przedmiocie zwrotu wezwania z dnia 8 czerwca 2010 r. Z. H., działającego w imieniu własnym oraz na rzecz J. K. do podjęcia decyzji wypłaty odszkodowania za poniesioną szkodę rzeczywistą powstałą w wyniku niezgodnego z prawem upaństwowienia Fabryki [...] w związku z odmową przez Ministerstwo Gospodarki postępowania polubownego, które oszczędziłoby kosztów postępowania sądowego dla Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tego postanowienia Minister Gospodarki ponownie wskazał, iż w świetle dokonanej przez Sąd Najwyższy wykładni, dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, będących następstwem wydania wadliwych decyzji administracyjnych /tutaj nacjonalizacyjna, przed dniem [...] września 2004 r., a których wadliwość została potwierdzona przez organ administracji publicznej po tym dniu, następuje na podstawie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 Kpa. Wskazuje na to jednoznacznie treść punktu 1 sentencji ww. uchwały Sądu Najwyższego, w którym stwierdzono: "do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 1 Kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 1, 2, 3 i 6 Kpa". Jednocześnie orzekający w sprawie organ administracji publicznej nie podzielił dokonywanej przez skarżącego interpretacji sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SAB/Wa 156/10, jak i jego uzasadnienia, na podstawie którego Sąd ten zobowiązał Ministra Gospodarki do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku J. K. z dnia 12 maja 2010 r. w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie skarżącego WSA w Warszawie wskazał na właściwość Ministra Gospodarki do orzekania w przedmiocie zgłoszonego przez J. K. roszczenia odszkodowawczego, podczas gdy jak wynika z treści ww. wyroku Sąd ten zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku ww., nie przesądzając przy tym jaki rodzaj rozstrzygnięcia w sprawie będzie właściwy. Kwestię tą pozostawił do uznania Ministra Gospodarki. Tym samym organ administracji publicznej będąc związany wytycznymi Sądu, mając przy tym za podstawę zasadę legalizmu, określoną w art. 6 Kpa, zgodnie z którą Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, wydał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, zgodnie z ich wykładnią zawartą w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., /sygn. akt III CZP 112/10/ postanowienie o zwrocie wniosku J. K. Ponadto, w ocenie organu zarzut niedotrzymania przez Ministra Gospodarki terminu wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nałożonego na ten organ przez WSA w ww. wyroku był chybiony. Odnosząc się do tej kwestii Minister Gospodarki stwierdził, że jak zaznaczone zostało w sentencji wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r. rozpoznanie wniosku J. K. przez Ministra Gospodarki miało nastąpić w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rozstrzygnięcie to stało się prawomocne w dniu [...] lipca 2011 r. i zostało nadesłane do organu wraz z aktami sprawy w dniu 23 sierpnia 2011 r. Oznacza to, iż jednomiesięczny termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoczął swój bieg od dnia 24 sierpnia 2011 r., zaś postanowienie Ministra Gospodarki zostało wydane w dniu [...] września 2011 r., a zatem w okresie [...] dni od daty przekazania do organu prawomocnego wyroku i akt sprawy. W dniu 10 listopada 2011 r., J. K., reprezentowany przez Z. H., wniósł za pośrednictwem Ministra Gospodarki skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2011 r. Co prawda z nagłówka ww. skargi wynika, iż jej przedmiotem jest bezczynność Ministra Gospodarki, niemniej jednak z dalszej części jej treści wynika, iż skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu orzekającego zawartego w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. stwierdzając, że "postanowienie wydane zostało z naruszeniem Kodeksu postępowania administracyjnego oraz niezgodnie z istotą wyroku WSA z 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt SAB/Wa 156/10 w związku z powyższym wnosimy o: 1. uchylenie postanowienia Ministra Gospodarki [...] z dnia [...].10.2011 w związku z naruszeniem Art. 145 § 1 pkt 1 i 6 KPA /resjudicata/ (...) 2. zmiany kwoty przyznanej H. H. z d. P. w decyzji Ministra Gospodarki z [...] października 2001 r. [...] z kwoty [...] PLN na [...] PLN w trybie ań. 155 KPA. (...)." W uzasadnieniu do powyższej skargi zainteresowany, powołując się na treść art. 168 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 123 § 2 Kpa, 141 § 1 Kpa oraz wydane w odniesieniu do innych spadkobierców byłego właściciela ww. przedsiębiorstwa decyzje administracyjne i wyroki sądów powszechnych stwierdził, iż w/w postanowienia MG z [...] października 2011 r., które otrzymał [...].10.2011 jest naruszeniem podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego - w stosunku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - w stosunku do praw obywatela wynikających z Konstytucji i KPA, jak też to, iż Minister Gospodarki trwa w bezczynności gdyż wszystkie zarzuty pod adresem Powodów są bezzasadne i mają na celu uniknięcie wypłaty za wynikające z dotychczasowych rozstrzygnięć administracyjno - sądowych decyzji już podjętych w trybie art. 160 Kpa przed [...] września 2004 r. (...). Na koniec opisując tok postępowania administracyjnego, w następstwie którego wydane zostały decyzje: nieważnościowa z dnia [...] czerwca 2000 r. i odszkodowawcza z dnia [...] października 2001 r. oraz wyroki sądów powszechnych: Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. i Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] maja 2008 r. stwierdził, że obecnie postępowanie ma powagę sprawy osądzonej przed Sądem i z tego względu wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Gospodarki [...] z dnia [...].10.2011 oraz w związku z naruszeniem art. 145 1 pkt 1 i 6 KPA /res judicata/ wypłatę wraz z odsetkami odszkodowania za upaństwowione ruchomości w części należnego udziału z określonej przez Sądu Powszechne globalnej kwoty odszkodowania, tj. [...] PLN J. K. spadkobiercy H. P.. (...) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 zwanej w dalszej części p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Ministra Gospodarki w przedmiocie zwrotu wniosku w którym skarżący domagał się "podjęcia decyzji wypłaty odszkodowania za poniesioną szkodę rzeczywistą powstałą w wyniku niezgodnego z prawem upaństwowienia Fabryki [...] w związku z odmową przez Ministerstwo Gospodarki postępowania polubownego, które oszczędziłoby kosztów postępowania sądowego dla Skarbu Państwa".. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 66 § 3 Kpa Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania albo, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Przepis ten reguluje m.in. sytuację, w której organ administracji publicznej po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, że nie tylko nie jest właściwy do wszczęcia i rozstrzygnięcia sprawy, ale sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Niewątpliwie organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 Kpa i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (por. wyrok WSA z 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 768/06 Lex nr 235525). Rozpoznając niniejszą sprawę należy wskazać, iż kwestię odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę poniesioną z tytułu stwierdzenia wskazanej w art. 156 § 1 Kpa kwalifikowanej wadliwości decyzji administracyjnej, do dnia 1 września 2004 r. regulował art. 160 § 1 Kpa, stanowiący, że "stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w art. 156§ 1 Kpa". Jednakże na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 162 poz. 1692/, z dniem 1 września 2004 r. uchylony został cytowany art. 160 Kpa, przewidujący administracyjno - sądowy tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych i od tej daty zaczął obowiązywać przepis art. 4171§ 2 Kc, który przewiduje wyłącznie tryb sądowy. Zgodnie z treścią art. 5 ww. ustawy nowelizującej do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 160 Kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Praktyka wykazała, iż pojęcia wynikające ze wskazanego art. 5 były interpretowane zarówno o orzecznictwie jak i w piśmiennictwie niejednoznacznie. Dopiero w uchwale z dnia 31 marca 2011 r., /sygn. akt III CZP 112/10/ Sąd Najwyższy dokonał jednoznacznej interpretacji tego przepisu. Zgodnie z przyjętym w tej uchwale stanowiskiem "za podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156§ 1 Kpa stwierdzono po tym dniu, stanowią przepisy art. 160 Kpa. Konkluzja ta odpowiada stanowisku, które w orzecznictwie znalazło wyraz w szczególności w aż czterech uchwałach składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego (..). Ze względu na leżącą u jej podstaw argumentacją odnosi się ona jednak, ściśle rzecz biorąc, tylko do art. 160 § 1, 2 i 3 Kpa". Tym samym należy uznać, że dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, będących następstwem wydania wadliwych decyzji administracyjnych przed dniem 1 września 2004 r., a których wadliwość została potwierdzona przez organ administracji publicznej po tym dniu, następuje na podstawie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 Kpa. Wskazuje na to jednoznacznie treść punktu 1 sentencji ww. uchwały Sądu Najwyższego, wedle którego: " do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 1 Kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie ań. 160 § 1, 2, 3 i 6 Kpa". Rozważając kwestię właściwości do orzekania w sprawach o naprawienie szkody z tytułu wydania przez dniem 1 września 2004 r. wadliwej decyzji administracyjnej, której nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono po tym dniu, Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że " w dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporainą jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa (..) - za które należy uważać także ogólne normy prawa już obowiązującego, gdy ich zastosowanie ulega rozciągnięciu na obszary dotychczas objęte uchylonymi przepisami szczególnymi. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejście w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest bez względu na datę wydania ostatecznej decyzji nadzorczej tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (..). Żadne racje, leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 Kpa nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. Podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu". Na tle powyższego należy stwierdzić, iż wbrew twierdzeniu skarżącego, właściwość do orzekania w sprawach o przyznanie odszkodowania z tytułu szkody rzeczywistej powstałej w wyniku niezgodnego z prawem upaństwowienia przedsiębiorstwa, posiada wyłącznie sąd powszechny. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, która sprowadza się do twierdzenia, iż sprawa w następstwie zapadłych wyroków sądów powszechnych została ostatecznie przesądzona w zakresie całości szkody, w tym również w części dotyczącej skarżącego i z tego też względu występowanie do sądu powszechnego jest bezcelowe, a wręcz bezpodstawne ze względu na powagę rzeczy osądzonej. W oparciu o powyższą tezę wyprowadził wniosek zgodnie z którym decyzja o wpłacie odszkodowania na jego rzecz zapadła już w dniu [...] października 2001 r., /data decyzji odszkodowawczej/, a na poczet należności dla H. P.j /poprzedniczki prawnej skarżącego/ Ministerstwo Gospodarki zabezpieczyło kwotę [...] zł. Tym samym niezasadne jest kierowanie skarżącego na drogę powództwa cywilnego, w sytuacji gdy prawidłowym rozwiązaniem byłoby zmiana decyzji z dnia [...] października 2001 r. i orzeczenie przez Ministra Gospodarki odszkodowania na jego rzecz zwłaszcza, że decyzja "nieważnościowa" zapadła przed [...] września 2004 r., co oznacza, iż tylko ten organ posiada prawo do przyznania takiego odszkodowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma znaczenia, że w odniesieniu do części udziałów przypadających w odszkodowaniu dla innych spadkobierców byłego właściciela ww. przedsiębiorstwa młyńskiego wydana została decyzja odszkodowawcza z dnia [...] października 2001 r. /podjęta w okresie kiedy nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw/ oraz wyroki sądów powszechnych, gdyż rozstrzygnięcia te dotyczyły wyłącznie stron w nich określonych. Stroną tych postępowań nie był skarżący, a zatem w odniesieniu do części jego udziału w odszkodowaniu kwestia ta nie była rozstrzygana. Obecnie zaś właściwość do orzekania w sprawach o przyznanie odszkodowania z tytułu szkody rzeczywistej powstałej w wyniku niezgodnego z prawem upaństwowienia przedsiębiorstwa, posiada wyłącznie sąd powszechny. Na marginesie należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym, w następstwie rozpoznania skargi na bezczynność organu - Ministra Gospodarki wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SAB/Wa 156/10 wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego nie przesądził o właściwości Ministra Gospodarki do orzekania w przedmiocie zgłoszonego roszczenia. Zgodnie z sentencją tego wyroku Sąd ten zobowiązał jedynie Ministra Gospodarki do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku J. K. z dnia 12 maja 2010 r. w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Powyższe rozstrzygnięcie stało się prawomocne w dniu [...] lipca 2011 r. i zostało nadesłane do organu wraz z aktami sprawy w dniu 23 sierpnia 2011 r., co oznacza że Minister Gospodarki wydając postanowienie z dnia [...] września 2011 r., nie uchybił miesięcznemu terminowi wskazanemu przez ten Sąd. W tym stanie prawnym, podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.