IV SA/Wa 1997/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy S., pismem z 2 kwietnia 2014 r. wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie dla M. B. warunków zabudowy dla budowy zabudowy siedliskowej składającej się z dwóch budynków gospodarczych oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] położonej w miejscowości S., gmina S. (dalej "planowana inwestycja"). Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla realizacji planowanej inwestycji. Na skutek zażalenie M. B. od powyższego postanowienia, Minister Środowiska postanowieniem z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Środowiska wskazał, że teren przewidziany pod planowaną inwestycję położona jest w otulinie Parku określonego rozporządzeniem Rady Ministrów z [...] marca 2014 r. w sprawie [...]Parku Narodowego (Dz. U. Nr [...], poz. [...]) oraz stanowi część Ostoi Ptaków o znaczeniu międzynarodowym IBA "Ostoja [...]" kod [...]. Organ podał, że ostoje ptaków IBA nie stanowią jako takie terenów chronionych, ale ze względu na wysoką wartość dla systemu ochrony ptaków powinny być obejmowane ochroną. Z monitoringu prowadzonego przez służby Parku wynika, że na działkach sąsiadujących z działką objętą planowaną inwestycją gniazdują liczne gatunki ptaków, w tym samotnik, chronione Dyrektywą Ptasią. Podstawowym zagrożeniem dla gatunków chronionych ww. dyrektywą jest degradacja terenów łowieckich wskutek różnych form aktywności człowieka, w szczególności przez rozwój zabudowy letniskowej i infrastruktury turystycznej oraz niszczenie siedlisk przez wydeptywanie, płoszenie, niszczenie gniazd, zabijanie wynikające z penetrowania siedlisk oraz melioracje obniżające poziom wód gruntowych i przyspieszające mineralizację gleb organicznych. W konsekwencji Minister Środowiska zgodził się z organem pierwszej instancji, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje zmniejszenie obszaru żerowisk i lęgowisk cennych gatunków ptaków bez możliwości alternatywnego wyboru innych terenów. Działka na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia, aktualnie jest nieużytkowana i porośnięta roślinnością ruderalną. Położona jest w enklawie gruntów rolnych i graniczy z gruntami cennymi przyrodniczo, w strefie luźno zabudowanej siedliskami rolniczymi. Organ uznał jednak, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji dotychczasowego sposobu jej zagospodarowania. Wpłynąć może natomiast na zmianę ukształtowanych cech charakterystycznych krajobrazu na obszarze podlegającym ochronie. Zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S." (uchwała Rady Gminy S. Nr [...] z [...] grudnia 2001 r.) teren obejmujący planowaną inwestycją oznaczony został jako teren przewidziany pod rozwój osadnictwa. Jednakże, dla obszaru objętego inwestycją oraz terenów przyległych, organy Gminy S. od lutego 2012 r. przeprowadzają procedurę zmian studium. W trakcie prac uwzględniony został wniosek Parku o wyłączenie m.in. przedmiotowej działki jako obszaru rozwoju osadnictwa z uwagi na wartości przyrodnicze tych terenów. Zdaniem Ministra Środowiska, przedmiotowa inwestycja ma charakter precedensowy i należy liczyć się ze stopniową dalszą urbanizacją powyższego obszaru. W ślad za tym może nastąpić stopniowa rozbudowa dróg lokalnych, zwiększenie zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego, nadmierny drenaż wód podskórnych z ciągami wodno-kanalizacyjnymi itp. Skargę na postanowienie z [...] lipca 2014 r. Ministra Środowiska wywiódł M. B. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy orzekające w niniejszej sprawie przeprowadziły postępowanie dowodowe niekompleksowo i w sposób budzący wątpliwości co do zasadności rozstrzygnięcia. Wszystkie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy oparte zostały o opinie i notatki służbowe specjalistów do spraw ochrony środowiska działających z ramienia [...] Parku Narodowego, co w ocenie skarżącego oznacza, że pochodzą od samego organu pierwszej instancji. Skarżący stoi na stanowisku, że dla obiektywnej oceny tego jakie konkretnie gatunki ptaków występują w okolicy planowanej inwestycji, ich unikalność w skali [...] Parku Narodowego i jego otuliny siedlisk oraz realny wpływ planowanej inwestycji dla zachowania siedlisk niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii ornitologicznej, przeprowadzonej przez niezależnego ornitologa. Ponadto organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu, z którego zasadny byłby wniosek, że realizacja planowanej inwestycji rodzi ryzyko drastycznych zmian istniejących stosunków wodnych. Skarżący podał, że Minister Środowiska podzielił jego stanowisko odnośnie znikomości ryzyka zmiany stosunków wodnych i stwierdził o braku wpływu wniosku o niewystępowanie negatywnego wpływu inwestycji na zmianę stosunków wodnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego niepoprawne są wnioski organów dotyczące zagrożeń wynikających z planowanej inwestycji. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że kluczowym zagrożeniem dla chronionych ptaków jest rozwój zabudowy letniskowej i infrastruktury technicznej. Tymczasem planowana inwestycja nie ma charakteru letniskowego i nie ma być wykorzystywana w celach turystycznych. Co więcej, w bezpośrednim sąsiedztwie działki na której planowana jest inwestycja jest droga gruntowa wykorzystywana jako szlak turystyczny, szczególnie eksploatowany w sezonie letnim (okresie lęgowym ptaków). Skarżący jest przekonany, że planowana inwestycja odznacza się mniejszą uciążliwością dla środowiska niż ta, która wynika z dotychczasowej eksploatacji dróg graniczących z przedmiotową działką i nie stanowi realnego zagrożenia dla przyrody [...] Parku Narodowego. Realizacja inwestycji nie wpłynie na ułatwienie ludziom dostępu do gniazd chronionych gatunków ptaków lub niszczenia siedlisk, zachowane też zostaną w okolicy otwarte obszary żerowisk ptaków. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki występuje szereg niezalesionych działek o przeznaczeniu rolniczym i wykorzystywanych jako łąki, które stanowić mogą tereny łowieckie. Ponadto skarżący wskazał, że już w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji podniósł, że rozstrzygniecie nie zawiera podstawy prawnej rangi ustawowej, która dawałaby podstawę do ustanowienia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Zajęte przez organ zażaleniowy stanowisko o możliwości wywodzenia ograniczeń z ustawowo określonego celu otuliny, w ocenie skarżącego, stanowi niedozwoloną rozszerzającą interpretację normy wynikającej z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanego postanowienia i poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] kwietnia 2014 r. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy), w tym z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny (pkt 7). W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka nr [...] obręb S., na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach otuliny [...] Parku Narodowego. Podstawą wydania przez Dyrektora [...] Parku Narodowego oraz Ministra Środowiska postanowień były przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Stosownie do treści art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Formą ochrony przyrody, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie jest park narodowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy) - [...] Park Narodowy. Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Tworzy się go w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody). Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego, która ma na celu jego ochronę. Faktem jest, iż w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych. Ustawodawca uczynił to w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 tej ustawy. Nie oznacza to jednak braku w tym względzie jakichkolwiek ograniczeń, ponieważ sam ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 590/08 dostępny w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wyżej wskazano, celem otuliny jest zabezpieczenie danej formy ochrony przyrody przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy, że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Organ powinien zbadać, czy przedsięwzięcie planowane na terenie otuliny wpływa i w jaki sposób na walory obszaru chronionego przez otulinę i czy w związku z tym konieczne jest określone ograniczenie, co do jej zagospodarowania. Zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności jego art. 7, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto art. 107 k.p.a. wskazuje na elementy, jakie powinny znaleźć się w postanowieniu aby można było uznać je za prawidłowe. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie Sądu, organ I instancji oraz Minister Środowiska, wbrew zarzutom skargi nie uchybiły wyżej wskazanym przepisom. Z ustaleń organów wynika, że działka nr [...] położona jest w granicach otuliny [...] Parku Narodowego. Jednocześnie działka ta bezpośrednio przylega do granicy [...] Parku Narodowego, granica w tym miejscu biegnie granicą kompleksu leśnego. Działka nr [...] to grunty orne, obecnie nie użytkowane rolniczo, porośnięte roślinnością ruderalną. Działka inwestycyjna nie graniczy bezpośrednio z obszarem zabudowanym, najbliższa zabudowa znajduje się w odległości około 500 m w kierunku północno-zachodnim. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzono wizję lokalną, w czasie której sporządzono fotografie przedstawiające stan faktyczny działki nr [...]. Z protokołu z wizji terenowej wynika, że w jej trakcie stwierdzono w kompleksie leśnym przylegającym do terenu inwestycji zlokalizowanie cennych gatunków zwierząt (ptaków). W aktach administracyjnych znajdują się notatki służbowe specjalistów ds. ochrony przyrody [...] Parku Narodowego. Z notatek tych wynika, że "monitoring przyrodniczy w [...] Parku Narodowym jest prowadzony od wielu lat i obejmuje swoim zasięgiem cały obszar Parku. W centrum zainteresowania specjalistów jest cała gromada kręgowców. Badania są prowadzone zgodnie z przyjętą metodyką, dlatego też informacje na temat rozmieszczenia i liczebności tych grup zwierząt są aktualne i rzetelne." W ocenie Sądu, wyspecjalizowane służby przyrodnicze [...] Parku Narodowego są uprawnione do przedstawienia w oparciu o materiał badawczy będący w ich dyspozycji, informacji istotnych z punktu widzenia ochrony przyrody, mających znaczenie przy wydaniu postanowienia w zakresie uzgodnienia planowanej inwestycji. Nieuzasadniony jest zarzut skargi braku przeprowadzenia dowodu z opinii ornitologicznej niezależnego eksperta w zakresie wskazanym w skardze. Skoro organ I instancji dysponuje specjalistami i posiada informacje specjalistyczne uprawniony jest do wykorzystania ich w działalności orzeczniczej. Sam skarżący nie podważył w toku postępowania skutecznie ustaleń faktycznych, na których oparły się organy. Uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z właściwym dyrektorem parku narodowego (pkt 7) dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. i ze względu na ochronę przyrody mają charakter uznania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 19 lipca 1982 r., sygn. II SA 883/82 (Pip z 1983, z. 6, s. 141). Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał fakty na jakich oparł swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił i ocenił ustalony stan faktyczny i działaniom tym nie można przypisać cech dowolności. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut przekroczenia uznania administracyjnego. Teren planowanej inwestycji, ze względu na licznie występującą populację samotnika, stanowi część Ostoi Ptaków o znaczeniu międzynarodowym. Zgodnie z monitoringiem prowadzonym przez służby Parku na działce nr [...] sąsiadującej z działką inwestycyjną gniazdują: żuraw i samotnik. Na działce tej, w odległości około 300 m od lokalizacji inwestycji, znajduje się siedlisko podmokłe, wykorzystywane corocznie jako lęgowisko m.in. przez żurawia i samotnika. W skali [...] Parku Narodowego to stanowisko, jest ważnym i jedynym w najbliższej okolicy. W pobliżu działki inwestycyjnej na terenie Parku występują także: pliszka żółta, słowik szary, pokląskwa, trznadel, lerka, zimorodek, cierniówka, gąsiorek, puszczyk, świergotek łąkowy, jarzębatka, skowronek, strumieniówka, świergotek drzewny, dzięcioł duży, sosnówka, świstunka leśna, gajówka, świerszczak. Podstawowym zagrożeniem dla tych gatunków jest degradacja ich terenów łowieckich wskutek różnych form aktywności człowieka. W tej sytuacji organy uznały, że realizacja planowanej zabudowy spowoduje zmniejszenie obszaru żerowisk i lęgowisk tych cennych gatunków ptaków bez możliwości alternatywnego wyboru innych terenów. Nowa zabudowa w terenie dotąd niezurbanizowanym spowoduje zwiększenie negatywnego oddziaływania czynników zewnętrznych na przyrodę Parku. Wbrew zarzutowi skargi, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ nie przewiduje zaistnienia zmian istniejących stosunków wodnych w przypadku realizacji planowanej inwestycji. Organy w toku postępowania wykazały, że charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem dla którego utworzono [...] Park Narodowy i wyznaczono jego otulinę, jako strefę lokalizowania tylko tych inwestycji, które nie stwarzają zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka. Stanowi to podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie, poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dla zapobieżenia zniweczenia ustawowego celu otuliny. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.