IV SA/Wa 1997/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej [...] od decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 65 m2, zajętą pod część publicznej drogi gminnej - ul. [...] w [...] utrzymał ww decyzję w mocy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2005 r. J. K. wystąpił o ustalenie i wypłacenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 ze zm.) za nieruchomość położoną w [...], zajętą pod część ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewid. [...], o pow. 65 m2. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta [...], w wyniku rozpoznania którego Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. [...] utrzymał w całości ww decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania. Decyzją nr [...], znak [...] z dnia 4 lutego 2014 roku Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] (obecnie Gminę Miejską [...]) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności powyższej nieruchomości położonej w [...]. Starosta [...] ww decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku Nr [...] ustalił wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego z dnia 15 lipca 2015 roku sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości zgodnie z powyższym operatem szacunkowym została oszacowana na kwotę 13 018,00 zł. Organ pierwszej instancji uznał, że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, dla właściwego celu tj. określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, na podstawie art. 73 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. W ocenie Starosty operat ten został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, rzeczoznawca majątkowy w sposób wystarczający uzasadnił wybór podejścia i metody wyceny. Sporządzona opinia jest konsekwentna w przyjęciu metodologii szacowania wartości nieruchomości, jest spójna, właściwie uzasadniona, a przyjęte w niej daty, założenia ilości i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe, nie zawiera błędów formalnych i może być wykorzystana do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Na wyznaczonej przez organ I instancji rozprawie administracyjnej obecna była W. K. - rzeczoznawca majątkowy, pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] i J. K. Pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] oświadczyła, że przy wycenie przedmiotowych nieruchomości znaczący wpływ na zwiększenie jej wartości miał taki czynnik jak uzbrojenie. Jednakże urządzenia te wykonane były w części na koszt Urzędu Miasta [...], wobec czego czynniki te nie powinny mieć tak znaczącego wpływu na wartość wyceny. J. K. natomiast oświadczył, że nie wnosi zastrzeżeń do powyższego operatu szacunkowego w związku z czym podtrzymuje wniosek o wypłatę odszkodowania za przedmiotową działkę drogową. Rzeczoznawca majątkowy W. K., w kontekście zarzutów skarżącej, podtrzymała swoje stanowisko wskazując, że cechy rynkowe zostały wyspecyfikowanie z rynku nieruchomości zaś stan nieruchomości w tym droga dojazdowa i uzbrojenie techniczne terenu przyjęto na dzień 29 października 1998 r. Od powyższej decyzji w imieniu Gminy [...] odwołanie złożyła pełnomocnik Gminy Miejskiej [...] wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania zaskarżonej decyzji zarzucono oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Panią W. K., a także uchybienia proceduralne mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż materiał dowodowy nie uzasadnia jego uwzględnienia. Dokonana przez Starostę ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła Gmina Miejska [...] zarzucając: - naruszenie art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774) w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 1, ust. 4 w zw. z § 36 ust.6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewid. [...] o powierzchni 65 m kw. położonej pod drogą publiczną ul. [...] w [...], co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania; - naruszenie art. 7 , art. 8 , art. 11 i art. 77 w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca min. podniosła, że rzeczoznawca, przy wycenie przedmiotowej nieruchomości wykorzystał do porównania transakcje sprzedaży jakie miały miejsce w ostatnim czasie, dotyczące sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budowę i poszerzenia dróg, podczas gdy wyceniana nieruchomość jest już drogą publiczną istniejącą. Z bazy danych wybrał 17 nieruchomości, z których żadna nie jest położona w [...]. Nadto wskazała, że nieruchomości położone w [...] i w [...] (poz. 7, 11 i 13) posiadają najwyższe ceny transakcyjne i jako takie powinny zostać odrzucone przez rzeczoznawcę, zaś nieruchomość wskazana pod poz. 11 położona w [...] oraz pod poz. 12 położona w [...] posiadały powierzchnię kilkanaście razy większą od powierzchni działki wycenianej. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, rzeczoznawca nie przyjął do wyceny nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, czym naruszył dyspozycję par 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w powoływanym wcześniej rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. Konstatując skarżąca uznała, że w przedmiotowym operacie szacunkowym, uzasadnienie doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest niewystarczające dla uznania, iż dobór ten był prawidłowy. Podniesione przez stronę skarżącą liczne błędy operatu miały wpływ na zawyżenie wysokości wartości nieruchomości, a tym samym i na wysokość należnego odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W analizowanym postępowaniu administracyjnym podstawę materialno - prawną kwestionowanej decyzji Starosty [...] stanowi art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 73 ust. 4 cyt. ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W przedmiotowej sprawie wniosek z dnia 28 grudnia 2005 r. J. K. wpłynął w terminie określonym w omawianym przepisie. W myśl art. 128 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczaniu. W przypadku, gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 1 i 2). Jak stanowi art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy czym podczas jej określania uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 u.g.n. Rozpoznając wniesiona skargę należy wskazać, że zgodnie z § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie natomiast do art. 75 kpa. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości odszkodowania w powiązaniu z przepisami cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Obowiązek i prawo organu do weryfikacji operatu szacunkowego, jako kluczowego dowodu w sprawie o odszkodowanie, potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r. (sygn. akt. I SA/Wa 1303/1 1), zgodnie z którym "organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, ma jednak obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Operat szacunkowy, poza danymi niezbędnymi dla oceny jego rzetelności, powinien jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Jeżeli operat szacunkowy budzi wątpliwości, co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, wówczas organ winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, a w tym celu może wyznaczyć rozprawę, albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy. Fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej". Oceniając sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy z dnia 15 lipca 2015 r. zdaniem Sądu, rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przeprowadziła analizę rynku transakcji drogowych, pomimo iż, wbrew twierdzeniom skarżącej, do porównania wzięła nieruchomości położone poza Gminą Miejską [...]. Odnosząc się do ww zarzutu wskazać należy na przepis § 4 ust. 4 cyt. wcześniej rozporządzenia z dnia 21 września.2004 r. (znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r.). Stosownie do tego uregulowania przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które użyte zostały w analizowanym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem sądowym w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 137/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 395/13). Tym samym zarzut wzięcia do porównań wybiórczo nieruchomości o zawyżonych wartościach i pominięcia innych nieruchomości, które odzwierciedlałyby rzeczywisty rynek nieruchomości należy uznać za nieuzasadniony. Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w ww operacie szacunkowym zastosowała się do dyspozycji ww § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na terenie miast powiatowych aglomeracji warszawskiej, przeznaczonych pod drogi publiczne objętych transakcjami sprzedaży w latach 2013 r. 2015 r. Autorka operatu szacunkowego W. K. ze zbioru dostępnych transakcji wybrała próbkę 17 transakcji (strona 11 operatu) umów kupna- sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne o cenach jednostkowych od 80,00 zł/m2 do 245,48 zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (położenie - strefa, lokalizacja szczegółowa, sąsiedztwo, jakość drogi dojazdowej i uzbrojenie) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 65 m2 w obrębie ewidencyjnym [...] została określona w wysokości 200,28 zł, co po uwzględnieniu jej łącznej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną na poziomie 13 018,00 zł według stanu na dzień 29 października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. Należy zauważyć, że o doborze atrybutów rynkowych decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jak i przez Sąd nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.09.2011 r., Sygn. akt 1 SA/Wa 1886/10). Reasumując, w ocenie Sądu, operat szacunkowy, sporządzony przez W. K. z dnia 15 lipca 2015 r. jest zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i jako taki może stanowić dowód w zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w myśl art. 80 k.p.a. Dlatego też, stanowisko Wojewody [...] w powyższym zakresie wyrażone w zaskarżonej decyzji należy uznać za całkowicie uzasadnione. Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 8, art. 11 jak i art. 77 i art. 107 kpa. Organ odwoławczy podjął wszelkie niezbędne czynności do rozpoznania zarzutów wniesionego odwołania, uzasadnił wyczerpująco swoje stanowisko szczegółowo wskazując na ustalenia stanu faktycznego jak i prawnego. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa Sąd działając na mocy art 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.