IV SA/Wa 1999/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. P., K. P., W. W., E. S. i M. P. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - skargę oddala - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Budownictwa na podstawie art. 134 w związku z art. 127 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku M. P., E. J., E. S., R. D. i K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Transportu i Budownictwa w dniu [...] kwietnia 2006 r. decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi "północna obwodnica" w N., stwierdził niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że Minister Transportu i Budownictwa po rozpoznaniu wniosku J. P., K. P. i W. W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi "północna obwodnica" w N. Pismem z dnia 9 lutego 2006 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosły wymienione wyżej osoby, ponadto pismem z dnia 22 maja 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciło się 15 osób, z których M. P., E. J., E. S., R. D. i K. K. podali swoje adresy. Organ podał, że osoby te nie podpisały się pod wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie brały więc udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem organu centralnego z podanych przez skarżących adresów wynika że M. P., E. J., E. S., R. D. i K. K. są mieszkańcami gminy C., na terenie której nie przebiega objęła decyzją Wojewody Małopolskiego droga. Nie są również właścicielami gruntów, na których planowana inwestycja będzie zlokalizowana. Wynika z tego, zdaniem Ministra Budownictwa, że osoby te nie były również stronami postępowania prowadzonego w sprawie decyzji lokalizacyjnej. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. P., K. P., W. W., M. P., E. J., E. S., R. Sygn. akt IV SA/W; i 1999/06 D. i K. K., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ administracji błędnie uznał, iż nie służą im prawa strony, pomijając argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie odniósł się do przytoczonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżących decyzja Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa, ponadto stwarza fikcję, iż dotyczy wyłącznie terenu N. Pierwszy i jedyny zjazd z projektowanego odcinka drogi ma miejsce ulicą [...], która leży w całości na terenie wsi C. Jest to jedna z głównych ulic C., charakteryzuje się zwartą zabudową. Utrzymanie w mocy decyzji spowoduje przeniesienie ruchu na ul. [...], która stanowiłaby w takim przypadku zachodnią część obwodnicy N. Zdaniem skarżących każdy mieszkaniec C. posiada status strony w tej sprawie, ponadto bezpośrednie sąsiedztwo ich działek z planowaną drogą nie budzi wątpliwości. Skarżący podali nr ewidencyjne działek, które w ich ocenie sąsiadują bezpośrednio z planowaną inwestycją. Dalej podkreślili, że organ rozpatrujący sprawę nie dokonał merytorycznej oceny na okoliczność naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. przez Wojewodę Małopolskiego. Według oceny skarżących postępowanie Ministra Transportu, jak i organów niższego stopnia łamie podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6-11 k.p.a., ponadto art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżących organy administracji nie zajęły stanowiska w sprawie wykorzystania innego wariantu przebiegu obwodnicy N., a jej budowa w planowanym kształcie nie poprawi warunków bezpieczeństwa użytkowników dróg , a wręcz stworzy zagrożenie zarówno dla bezpieczeństwa użytkowników dróg, jak i mieszkańców gminy C. i miasta N. Konsekwentnie ignorowane są sugestie mieszkańców, jak również Urzędu Gminy w C. wykorzystania rezerwy terenu utrzymywanej przez kilkadziesiąt lat na powyższy cel, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśnił ponadto, że w skardze nie podano w jakim obrębie ewidencyjnym gminy położone są działki, stanowiące własność skarżących, a wymienione w skardze. Z analizy akt sprawy nie wynika, że są to działki leżące na terenie miasta N., a więc nie wynika, że sąsiadują z planowaną inwestycją. Sygn. akt IV SA/Wa 1999/06 Na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2007 r. skarżąca M. P. oświadczyła, że nie jest właścicielką działek, które położone byłyby na terenie Gminy N. Pozostali skarżący potwierdzili, że podane w skardze działki leżą na terenie Gminy C. Skargi E. J., R. D. i K. K. zostały prawomocnie odrzucone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie należy zauważyć, że skarga dotyczy postanowienia Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. o niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuty podnoszone w skardze dotyczą także rozstrzygnięcia organów co do meritum lokalizacji planowanej obwodnicy N., jednak nie mogą być one skutecznie podnoszone w tym postępowaniu. Przedmiotem oceny Sądu pod względem zgodności z prawem jest jedynie wymienione postanowienie mające walor jedynie procesowy. Rozpatrując przedmiotową sprawę należy mieć na względzie, że stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (...) nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także innym podmiotom, które mogą wykazać się interesem prawnym w tej konkretnej sprawie. Oznacza to, że odwołanie może wnieść każdy podmiot, który bał udział w postępowaniu zwykłym, a następnie nadzwyczajnym ( a tego rodzaju postępowanie się toczyło), a także podmiot, który co prawda nie Sygn. akt IV SA/Wa 1999/06 uczestniczył w takim postępowaniu, bowiem nie został o nim powiadomiony, ma jednak interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, co legitymuje go do skutecznego wstąpienia nawet na etapie postępowania odwoławczego do sprawy. Oczywiście z zachowaniem terminu do złożenia środka zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że pojęcie strony może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy przy tym wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia określonej czynności. Decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi wydana została na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.). Art. 4 tej ustawy stanowi, że do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Ustawa nie zawiera jednak żadnych dodatkowych regulacji co do przyznania określonym podmiotom statusu strony postępowania, zatem należy stosować generalną regułę wynikającą z art. 28 k.p.a. W związku z tym stronami postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym - w tym przypadku o stwierdzenie nieważności decyzji, będą te podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, a także te podmioty, które będą w stanie wykazać swój interes prawny, mimo, że nie brały udziału w postępowaniu zwykłym. Kluczową zatem kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżącym można przypisać przymiot strony postępowania. W skardze podniesiono, że swój interes prawny skarżący wywodzą z tego, że są właścicielami działek sąsiadujących bezpośrednio z planowaną inwestycją. Na rozprawie przed Sądem skarżący podnieśli, że swój interes prawny i tym samym przymiot strony wywodzą z tego, że są mieszkańcami wsi i miasta C. oraz korzystają z ul. [...] jako drogi gminnej. Biorąc pod uwagę stanowisko skarżących należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowym wykształcony i ugruntowany jest pogląd, że jedynie właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak Sygn. akt IV SA/W i 1999/06 kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. OSK 682/04 publ. LEX nr 176144, por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. II SA/Ka 488/03, publ. ZNSA 2005/1/92). Sytuacja ta dotyczy tylko właściciela sąsiedniej nieruchomości, zatem przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi będzie miał jedynie właściciel (właściciele), odpowiednio użytkownicy wieczyści, działki sąsiadującej z planowaną lokalizacją i tym samym tylko takim podmiotom przysługiwało będzie prawo występowania do organu z wnioskiem m.in. o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 §1 k.p.a. Z przedstawionego na rozprawie przez pełnomocnika uczestnika postępowania wypisu skróconego z rejestru gruntów z dnia 8 sierpnia 2007 r. wynika, że skarżący E. S., K. P. i M. P. są właścicielami działek w obrębie gminy C., po przeciwnej stronie ul. [...]. Skarżący obecni na rozprawie potwierdzili taką lokalizację działek. Należy ponadto zaznaczyć, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Wojewody Małopolskiego o ustaleniu lokalizacji drogi Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nie ustala lokalizacji drogi na terenie gminy C. Należy zatem stwierdzić, że skarżący mogliby wnosić o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji lokalizacyjnej, gdyby ich nieruchomości sąsiadowały bezpośrednio z planowaną lokalizacją drogi Decyzja Wojewody Małopolskiego ustalała, że teren przeznaczony na realizację projektowanego odcinka drogi krajowej obejmuje jedynie działki położone na terenie N. Fakt, że skarżący i uczestnicy niniejszego postępowania posiadają działki na terenie gminy C. i korzystają z ulicy [...], która leży w ciągu drogi krajowej nr [...], stanowiącą planowaną obwodnicę N. prowadzi do wniosku, że skarżący posiadają jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny do kwestionowania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r. Niewątpliwie natomiast w wypadku stwierdzenia przez organ rozpoznający środek zaskarżenia, że podmiot zaskarżający nie ma przymiotu strony, skutkować winno umorzeniem postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zaś stwierdzeniem niedopuszczalności takiego środka. Taka wykładnia wynika z jednoznacznego i ugruntowanego orzecznictwa NSA (vide uchwała siedmiu sędziów Sygn. akt IV SA/Wa 1999/06 NSA z dnia 5 maja 1999r, sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Nie mniej jednak takie rozstrzygnięcie, naruszając co prawda przepisy postępowania, w konsekwencji nie miało wpływu na wynik sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został bowiem rozpatrzony merytorycznie, tak samo jak to nastąpiłoby w wyniku umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Podstawę zaś do uchylenia zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania, ale takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że środek zaskarżenia od decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowego nie może zostać rozpoznany merytorycznie z uwagi na brak interesu prawnego zainteresowanych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.