IV SA/Wa 20/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Agencji Nieruchomości Rolnych kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2014 r. – zaskarżoną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2013 r., którą stwierdzono nieważność decyzji w części przekazującej na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działkę ew. nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną na terenie wsi L., gm. M., pow. B., woj. [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 1997 r. przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi położone na terenie wsi L., gm. M., o łącznej powierzchni [...] ha, w tym działkę nr ew. [...]. M. C. wnioskiem z [...] grudnia 2010 r. zwrócił się do Wojewody Podlaskiego o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji w części orzekającej o przekazaniu na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działki ew. nr [...] o pow. [...] ha. Podniósł, że na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1994 r. jest właścicielem tej działki. Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. Wojewoda [...] przekazał ww wniosek do rozpatrzenia - zgodnie z właściwością - Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi L., w obrębie ewidencyjnym L., gm. M. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] podjął rozstrzygnięcie w sprawie działki, która nie podlegała przekazaniu na rzecz Agencji, gdyż w chwili jej przekazania nie stanowiła nieruchomości Skarbu Państwa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww decyzją wystąpiła Agencja Nieruchomości Rolnych, wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie na podstawie art 158 § 2 K.p.a. o braku możliwości stwierdzenia jej nieważności na skutek zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Agencja podała, że działka nr [...] nie stanowi już własności Skarbu Państwa - w dniu [...] maja 2014 r. została sprzedana osobie fizycznej aktem notarialnym Rep. [...] nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - decyzją z [...] października 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. wydana została w oparciu o przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, który stanowił, iż przekazaniu na rzecz Agencji podlegają nieruchomości Skarbu Państwa i następuje to poprzez wydanie decyzji przez właściwego wojewodę. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (m. in. z pisma Starostwa Powiatowego w B. z [...] stycznia 2014 r.) wynika, że na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1994 r. właścicielami działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie L., gm. M., są M. i O. C. Decyzja ta jest ostateczna i nie została wzruszona w trybie nadzwyczajnym. Zmiany wynikające z omawianej decyzji nie zostały ujawnione w rejestrze gruntów obrębu L., gminy M., co spowodowało wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z [...] marca 1997 r. o przekazaniu nieruchomości na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika również, iż przedmiotowa działka objęta jest księgą wieczystą prowadzoną w Sądzie Rejonowym w B. pod nr [...]. Wpis własnościowy wskazuje, że właścicielem działki jest Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z informacji zawartej w ww księdze wynika, że została ona założona dla nieruchomości, dla której nie była prowadzona księga wieczysta. Wobec powyższego organ nadzoru stwierdził, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] w części przekazującej na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomość rolną oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha wydana została z rażącym naruszeniem art. 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Na jej podstawie Wojewoda rozstrzygnął w sprawie nieruchomości, która nie podlegała przekazaniu na rzecz Agencji. W chwili przekazania nie stanowiła ona bowiem własności Skarbu Państwa, tylko własność osoby fizycznej, więc nie podlegała przepisom powyższej ustawy, co obligowało organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej Minister podkreślił, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Agencja błędnie uznała, że zbycie przez nią działki nr [...] osobie trzeciej wywołało nieodwracalne skutki prawne. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny. Skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Nie chodzi więc o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Przy ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. OPS 7/96, i w uchwale 7-osobowego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. OPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 93. W omawianej sprawie należało zatem stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. w ww części, ponieważ w tej części orzeczenie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Natomiast późniejsze losy prawne działki nr [...], tj. jej zbycie osobie trzeciej, powstały w oderwaniu od zakresu i skutków ww orzeczenia Wojewody [...], a zatem nie można ich oceniać jako skutków prawnych tego orzeczenia. Agencja Nieruchomości Rolnych w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2014 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wywołała nieodwracane skutki prawne, o których stanowi art. 156 § 2 K.p.a. Takim skutkiem prawnym było dokonanie sprzedaży nieruchomość przez Skarb Państwa osobie fizycznej – aktem notarialnym. W tej sytuacji ani organy, ani Sąd nie mają bowiem uprawnień do wzruszenia aktów notarialnych. W sprawie powinna być więc wydana decyzja stwierdzająca wydanie decyzji Wojewody [...] z naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, tym samym podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2014 r. i decyzja z [...] sierpnia 2014 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Kontrolowane decyzje zostały wydane w trybie nieważnościowym, czyli jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Artykuł 156 § 1 K.p.a. przewiduje przypadki, których zaistnienie daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. I tak, uznanie przez właściwy organ, że decyzja, poddana kontroli w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, jest dotknięta jedną z wad wymienionych w tym przepisie, skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji, z zastrzeżeniem tu jednak przewidzianym w art. 156 § 2 K.p.a. Przywołana norma wymienia bowiem sytuacje, kiedy stwierdzenie nieważności decyzji jest niemożliwe, zaś wobec ich zaistnienia - art. 158 § 2 K.p.a. - przewiduje stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., - zgodnie z normą art. 158 § 2 K.p.a. - organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Organ administracji publicznej – stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – stwierdza nieważność decyzji, która wydana [...] została z rażącym naruszeniem prawa. Z przedstawionego stanu sprawy i akt sprawy wynika, że decyzją (z-cy) Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z [...] stycznia 1994 r. orzeczono przyznać nieodpłatnie na rzecz M. C. i żony O. prawo własności gruntu oznaczonego w rejestrze ewidencji gruntów, obr. L., gm. M. jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Decyzja ta stała się ostateczna [...] lutego 1994 r. i do chwili obecnej funkcjonuje w obrocie prawnym (pismo Starosty Powiatowego w B. z [...] stycznia 2014 r.). Z kolei decyzją z [...] marca 1997 r. – będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego - Wojewoda [...] przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomość Państwowego Funduszu Ziemi o powierzchni [...] ha położoną na terenie wsi L., gm. M., zapisaną w ewidencji gruntów pod. poz. rej. Nr [...], w tym m. in. działkę nr [...]– nie posiadającą urządzonej księgi wieczystej. Decyzja ta "uprawomocniła" się [...] kwietnia 1997 r. Wydanie tej decyzji nastąpiło na podstawie "art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r., Nr 57, poz. 299, ze zm.)". Stosownie do art. 17 ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania wyżej wymienionej decyzji, nieruchomości rolne, określone w art. 1 i 2 (czyli stanowiące mienie Skarbu Państwa znajdujące się w Państwowym Funduszu Ziemi), podlegały przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, art. 18 i art. 33. W świetle przytoczonych rozstrzygnięć decyzji - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 17 ust. 1 ww ustawy. Działka o nr ew. [...] w dniu przekazania na rzecz Agencji nie stanowiła bowiem mienia Skarbu Państwa znajdującego się w Państwowym Funduszu Ziemi, tylko na mocy decyzji z 27 stycznia 1994 r. stała się własnością O. i M. C., co w świetle art. 17 ust. 1 ww ustawy, oznaczałoby że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1997 r. Niemniej stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. w świetle brzmienia art. 156 § 2 K.p.a. należało uznać za niezgodne z prawem. Norma ta, jako jedną z przyczyn uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, wymienia zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd – wbrew twierdzeniu organu - stanął na stanowisku, co oznacza, że w tym względzie podzielił argumentację skargi, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny, a w takiej sytuacji - zgodnie z art. 158 § 2 K.p.a. – zamiast stwierdzenia nieważności decyzji, organ winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Problematyka nieodwracalności skutków prawnych była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1875/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że "Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji nie może ich we własnym zakresie cofnąć, nie ma bowiem podstaw – brak kompetencji i podstawy prawnej – do wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego mógłby wyeliminować z obrotu prawnego akt prawny, będący wynikiem nieważnej decyzji. Inaczej mówiąc, nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, bowiem w jej wyniku zostały podjęte inne akty, ale których to skutków, tj. podjętych aktów prawnych, organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego, zatem takiego, do którego wszczęcia i prowadzenia jest powołany. Taką przeszkodą jest np. dokonanie czynności cywilnoprawnych, a co do takich organ administracji nie może się wypowiadać, nie mówiąc już o tym, aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego". Sytuacja rozważana w cytowanym orzeczeniu zaistniała w niniejszej sprawie. Otóż po wydaniu decyzji z [...] marca 1997 r., a przed zawiadomieniem skarżącej o wszczęciu postępowania nieważnościowego (pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2014 r.) Agencja Nieruchomości Rolnych zbyła w drodze czynności cywilnoprawnej (umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z [...] maja 2014 r.) na rzecz E. i I. B. niezabudowaną nieruchomość rolną składającą się m. in. z działki oznaczonej nr [...], położoną w obrębie [...] L., gm. M., powiat b., woj. [...], czyli tę, która była przedmiotem decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. W świetle powyższego należało uznać, że kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny. Bezpośrednim skutkiem tej decyzji było bowiem dokonanie czynności cywilnoprawnej – umowy sprzedaży działki w formie aktu notarialnego. Inaczej ujmując, nieodwracalnym skutkiem prawnym decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. był dalszy obrót prawny opisaną działką, dokonany aktem cywilnoprawnym. Zatem zbycie prawa w drodze czynności cywilnoprawnej stanowiło przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1997 r., gdyż żaden organ administracji publicznej działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego nie ma umocowania do "odwrócenia" tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji, w której prawo własności przestanie przysługiwać wymienionym podmiotom. Za zasadny uznano więc zarzut skargi dotyczący wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji z naruszeniem art. 156 § 2 K.p.a. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy, przytoczone przepisy i rozważania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – ponownie rozpoznając sprawę – powinien rozstrzygnąć zgodnie z treścią art. 158 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i c w zw. z art. 135 oraz art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.