IV SA/Wa 2007/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Decyzją z dnia [...] marca 2015r. ([...]) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionych przez S. L. i T. K. - utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]stwierdzającą, że decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] września 1962 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale nie stwierdził nieważności tej decyzji, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 10 lat. Stan sprawy przedstawia się następująco: Dokumentem nadania ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. nadano W. K. nieruchomość rolną o pow. 9,3411 ha, położoną w L. (obecnie w granicach administracyjnych miasta B.). Następnie decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] września 1962 r., nr [...], uchylono wskazany dokument nadania ziemi w części dotyczącej parcel nr: [...] o łącznej powierzchni 3,6354 ha, oraz stwierdzono, że dokument nadania ziemi jest nadal ważny co do obszaru 5,6888 ha, oznaczonego jako parcele nr: [...]. W uzasadnieniu Wojewódzka Komisja Ziemska w K. podała, że W. K. od 1947r. nie użytkuje parcel nr: [...]o łącznej powierzchni 3,6354 ha. Użytkują je inne osoby. Dalej wskazano, że dokument nadania ziemi zawiera zasadniczą wadę w odniesieniu do tych parcel i jest niewątpliwie niewykonalny wobec zaistniałych jeszcze przed nadaniem ziemi niezgodności. Od decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] września 1962 r. W.K. nie odwołał się. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] września 1962 r., nr [...], wystąpiła S. L. – następca prawny W.K.. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] września 1962 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale nie stwierdził nieważności tej decyzji, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 10 lat. Zgodnie z pouczeniem wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli S.L. i T. K.. Organ rozpoznając te wnioski stwierdził, co następuje. S.L. występując z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. nie wskazała konkretnej przesłanki (przesłanek) z art. 156 K.p.a. jako podstawy tego żądania. Przy rozpatrywaniu omawianej sprawy organ miał zatem na uwadze czy nie wystąpiła którakolwiek z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w ww. przepisie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1) K.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Natomiast w myśl art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z wyżej wymienionej przyczyny jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z kolei stosownie do art. 158 § 2 K.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek ww. okoliczności, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jak ustalił Minister decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] września 1962 r., wydana została na podstawie art. 137 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U nr 30 poz. 168) i art. 5 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich (Dz. U. nr 61, poz. 340). Zgodnie z art. 137 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1962r. - podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która: 1) została wydana przez organ administracji państwowej niewłaściwy ze względu na przedmiot decyzji, 2) została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) jest niewątpliwie niewykonalna, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą nieważność tej decyzji z mocy wyraźnego przepisu prawa. Natomiast zgodnie z art. 5 dekretu o organizacji komisji ziemskich, wojewódzka komisja ziemska: a) orzeka w sprawach scalenia gruntów, likwidacji służebności, podziału wspólnot oraz w innych sprawach, które należą do jej właściwości, stosownie do przepisów szczególnych, b) wydaje opinie na żądanie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, c) rozpatruje odwołania od decyzji powiatowych komisji ziemskich w sprawach wymienionych w art. 8 lit. b. (który stanowił, iż powiatowa komisja ziemska orzeka we wszystkich sprawach, w których stosownie do przepisów szczególnych zastrzeżony jest udział pełnomocnika do spraw reformy rolnej). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż regulacje prawne, obowiązujące w dacie wydania decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia 18 września 1962 r., w tym przepis art. 5 dekretu z dnia 13 września 1946 r. nie dawały podstaw do orzekania przez Wojewódzką Komisję Ziemską o uchyleniu dokumentu nadania ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. Oparcie się na powołanych powyżej przepisach stanowiło naruszenie przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, ówczesnych przepisów określających właściwość orzeczniczą tego organu. Niezgodne z przepisem prawa było zatem stanowisko organu tj. Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K., który powołując się na art. 5 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich podejmuje rozstrzygnięcie w trybie nadzoru i uchyla w części dokument nadania ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. Z tego względu Minister uznał, że została spełniona przesłanka do stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] września 1962 r, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Jednakże z uwagi na okoliczność, że od dnia doręczenia W. K. decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. upłynęło 10 lat, nie można było stwierdzić jej nieważności (art. 158 § 2 K.p.a.). Jednocześnie Minister stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iż w omawianej sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności, że kwestionowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przeprowadził wywód co do charakteru tej wady i warunków, które muszą zostać spełnione aby uznać, że doszło do rażącego prawa. W konkluzji natomiast stwierdził, że przy tak zdefiniowanym pojęciu "rażącego naruszenia prawa" brak jest podstaw do uznania, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] września 1962 r., [...]. Co do zarzutów strony stwierdzono, że w omawianej sprawie jako strona występują A.S. i R. S. ponieważ są oni obecnymi właścicielami działki nr [...] o pow. 2,3534 ha, której dotyczy to postępowanie. Odnosząc się do drugiego zarzutu podniesionego we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, że skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, to "winno być stwierdzenie jej nieważności bez względu na termin doręczenia", to zarzut ten uznano jako bezzasadny ze względu na brzmienie art.. 156 § 2 K.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. L.. Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] września 1962r, znak [...] w sprawie uchylenia dokumentu nadani ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1947r. Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzucono rażące naruszenie prawa: 1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, 2. art. 13 i 14 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przez niezgodne z prawem połączenie i podzielenie ziem nadanych dokumentem nadania nr [...] z dnia [...] grudnia 1947r., 3. art. 140 i 199 Kodeksu Cywilnego poprzez władczą, bezprawną i bezzasadną ingerencję w prawo własności przez organ władzy państwowej, stanowiącą naruszenie konstytucyjnie i ustawowo chronionego prawa własności, 4. art. 12 i 39 obowiązującej w tamtych czasach Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952r. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z Konstytucją, naruszając konstytucyjnie i ustawowo chronionego prawa własności. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodzi, że organ winien stwierdzić nieważność decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] września 1962r, nie zaś wydanie z naruszeniem prawa. Wywodzi, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności, gdyż w tym przypadku nie ma zastosowania termin 10 lat, na który powołał się organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd na wstępie wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014r., poz.1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, skargę uwzględnił. Przy czym nie stwierdził nieważności kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, lecz uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej. Organ uznał, że decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] września 1962r. została wydana w warunkach nieważności mającej uzasadnienie w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. wydana ona została z naruszeniem przepisów o właściwości. Wniosek taki Minister wyprowadził z analizy treści art. 5 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich. Przepis ten stanowił, że wojewódzka komisja ziemska: a) orzeka w sprawach scalenia gruntów, likwidacji służebności, podziału wspólnot oraz w innych sprawach, które należą do jej właściwości, stosownie do przepisów szczególnych, b) wydaje opinie na żądanie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, c) rozpatruje odwołania od decyzji powiatowych komisji ziemskich w sprawach wymienionych w art. 8 lit. b. (który stanowił, iż powiatowa komisja ziemska orzeka we wszystkich sprawach, w których stosownie do przepisów szczególnych zastrzeżony jest udział pełnomocnika do spraw reformy rolnej). W związku z takim uregulowaniem kompetencji wojewódzkich komisji ziemskich organ doszedł do wniosku, że komisja taka nie mogła prowadzić postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji jaką był akt nadania ziemi nr [...]. Stanowisko Ministra jest błędne. Organ bowiem pominął w sposób oczywisty regulacje zawarte w k.p.a. dotyczące prowadzenia postępowania nieważnościowego tj. normę art. 138 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem właściwy do uchylenia nieważnej decyzji w przypadkach wymienionych w art. 137 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji – ten organ. Zgodnie natomiast z art. 13 pkt 3) k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do innych organów administracji państwowej – odpowiednie organy nadrzędne i właściwi ministrowie. Z kolei stosownie do art. 5 pkt c) dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich wojewódzka komisja ziemska rozpatrywała odwołania od decyzji powiatowych komisji ziemskich w sprawach wymienionych w art. 8 lit. b dekretu tj. w tych sprawach, gdy Powiatowa Komisja Ziemska orzekała w tych sprawach, w których stosownie do przepisów szczególnych zastrzeżony był udział pełnomocnika do spraw reformy rolnej. Orzeczenie powiatowej komisji, na podstawie której wydano akt nadania zostało wydane w wykonaniu dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zatem na podstawie § 33 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r, Nr 10, poz. 51 ze zm.) – vide postanowienie NSA z dnia 6 maja 2011r. sygn.. akt I OW 18/11. Stosownie zaś do wskazanego § 33 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. pełnomocnik powiatowy tj. pełnomocnik do spraw reformy rolnej (tak w dokumencie nadania) z komisarzem ziemskim wprowadzą nabywców w posiadanie ziemi i wręczą nabywcom dokument nadania z podpisem pełnomocnika i komisarza ziemskiego. Taki akt nadania spełniający powyższe kryteria został wydany W. K.. Wobec powyższego wojewódzka komisja ziemska była organem nadrzędnym w stosunku do powiatowych komisji ziemskich w sytuacji gdy komisja powiatowa orzekała z udziałem pełnomocnika do spraw reformy. W sytuacji aktu nadania ziemi bezspornie brał udział pełnomocnik do spraw reformy rolnej. Tym samym jedynym organem nadrzędnym wobec powiatowej komisji była komisja wojewódzka, co oznacza, że błędnie Minister uznał, iż wojewódzka komisja nie była uprawniona do prowadzenia postępowania nadzorczego na podstawie art. 137 k.p.a. Z przepisu art. 5 pkt c) w zw. z art. 8 lit. b) dekretu o organizacji komisji ziemskich w sposób oczywisty wynika, że wojewódzka komisja była organem drugiej instancji rozpoznającym odwołania od decyzji wydanych przez powiatową komisję w sprawach wymagających udziału pełnomocnika do spraw reformy rolnej. Oczywiście błędne rozumienie konstrukcji organizacyjnej komisji ziemskich doprowadziło do błędnego wniosku jakoby decyzję nieważnościową z 1962r. wydał organ niewłaściwy w sprawie. Z tego względu Sąd uznał, że nastąpiło naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, co uzasadniało wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej (art. 134 § 2 k.p.a.). Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego efekty znalazłyby odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organ doszedł do wniosku, że nie występują inne przesłonki do stwierdzenia nieważności uregulowane w art. 156 § 1 pkt 2-7 k.p.a. W ocenie Sądu organ bez żadnej analizy - w szczególności przesłanki rażącego naruszenia prawa - doszedł do wniosku, że takie wady nie występują. Tymczasem rolą organu jest nie ogólne stwierdzenie, że inne wady nie wystąpiły, lecz dokładne przeanalizowanie wydanego przez Wojewódzką Komisję Ziemską w K. rozstrzygnięcia w kontekście wskazanych wyżej podstaw nieważności decyzji administracyjnej. O tyle stanowisko Ministra było racjonalne, że ustalił inną przesłankę nieważności której wystąpienie uzasadniało zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. bez ustalania dalszych przesłanek nieważnościowych. Niemniej jednak w sytuacji gdy przesłanka ta okazała się nie występować, co potwierdza niniejszy wyrok - konieczne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie pozostałych przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2-7 k.p.a. Na zakończenie należy wskazać, że przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Również rażące naruszenie przepisów prawa powołanego jako podstawa kompetencyjna lub proceduralna rozstrzygnięcia jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (vide komentarz do k.p.a. pod redakcją Marka Wierzbowskiego i Aleksandry Wiktorowskiej, wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2011, str. 907). W ocenie Sądu błędnie organ odmówił kompetencji wojewódzkiej komisji ziemskiej w sprawach dotyczących nadzoru nad orzeczeniami powiatowej komisji ziemskiej, która orzekała w ramach nadania aktu własności ziemi, gdzie udział brał pełnomocnik do spraw reformy rolnej. Z dekretu w sposób oczywisty wynika, że wojewódzka komisja jest powołana do rozpatrywania odwołań od orzeczeń wydanych przez powiatową komisję ziemską (art. 5 pkt c) dekretu). Była zatem organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 138 k.p.a. Jak się wskazuje w orzecznictwie przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. Nie można wobec powyższego akceptować jako zgodnego z porządkiem prawnym stanu kiedy organ administracji dochodzi do oczywiście wadliwego wnioskowania o braku właściwości organu do prowadzenia postępowania administracyjnego – w tym wypadku postępowania nadzorczego i wskutek tego stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Z tego względu organ winien przeprowadzić postępowanie nadzorcze ponownie szczegółowo rozważając przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2-7 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.